VoxEU列政治与经济国际贸易贫困和收入不平等

普遍的粮食不安全并非不可避免:要避免不断升级的粮食出口限制

2022年5月4日

乌克兰和俄罗斯在全球关键农作物市场上发挥着巨大的作用。这场冲突对粮食价格和供应造成的破坏在千里之外也能感受到，而且不仅是粮食净进口国。本专栏显示，各国政府正通过单方面采取出口限制措施，使事态进一步恶化。仅小麦出口禁令一项就导致全球小麦价格上涨7个百分点(约为观测到的价格涨幅的六分之一)，并有可能引发乘数效应。必须由其他供应者提供充足的粮食供应保证。

作者

乌克兰分别是世界第一、第四和第五大葵花籽、玉米和小麦出口国。加上俄罗斯，小麦等产品的出口约占世界出口的四分之一。战争扰乱了世界市场的供应，对食品价格产生了重大影响(Glauber and Laborde 2022)。其他粮食生产国出口的增加只能部分弥补这一损失(Chepeliev et al. 2022)。在这种背景下，目光短浅的政府干预可能会使糟糕的情况变得更糟，增加俄罗斯入侵乌克兰的严重经济后果(Artuc et al. 2022, Federle et al. 2022, Langot et al. 2022)。

本专栏基于世界银行和《全球贸易预警》的贸易政策监测1以及我们最近的工作(Ruta et al. 2022)，记录了自乌克兰战争开始以来，粮食市场贸易政策激进主义的激增，特别是出口限制。报告还首次评估了这些措施如何影响粮食价格，重点是小麦价格。如果各国政府在农业贸易问题上陷入囚徒困境，全球粮食不安全可能面临风险。大型粮食出口国承诺避免保护主义升级，有助于稳定市场，避免出现极端结果。

不断增加的贸易政策对粮食市场的干预

全球食品价格上涨通常会引发不同的政策反应，因为各国政府试图保护国内市场不受价格上涨的影响。一些粮食进口国降低进口限制或补贴消费，一些粮食生产国限制出口。

在2019冠状病毒病大流行的早期阶段，许多国家在粮食供应可能短缺的情况下，积极利用贸易政策应对国内需求。尽管2020年初出口和进口措施迅速增加(主要是由于对粮食短缺的担忧，而不是粮食市场的实际情况)，但形势已企稳，贸易措施趋于平稳。在2021年下半年和2022年年初，由于粮食价格上行压力和措施的缓慢积累，政策激进主义重新出现。

乌克兰战争彻底改变了局势(图1)。从2月23日冲突开始到2022年4月7日，总共实施或宣布了67项新贸易政策(87项包括补贴)(自今年年初以来为129项)。这一激增主要是新的出口禁令和出口许可要求(38项措施)，其次是进口禁令和进口配额(13项措施)，以及关税削减等进口自由化改革(13项措施)。

图12022年1月1日至4月7日期间生效的食品和化肥积极贸易政策的数量

源:作者使用世界银行和全球贸易警报对基本商品的贸易政策进行监测。

自战争开始以来，20个国家增加了出口管制，特别是在欧洲和中亚(图2)。在此期间实施的措施包括俄罗斯对欧亚经济联盟以外国家实施的小麦、玉米和其他谷物出口禁令，塞尔维亚对植物油、玉米和小麦实施的禁令，以及匈牙利对谷物实施的出口许可证要求。食品进口国也实行出口管制，如阿尔及利亚禁止出口糖、面食、油和小麦粉等消费品，埃及禁止出口食用油、玉米和小麦。

图22月23日至4月7日期间实施的粮食和化肥新贸易政策的区域细表

源:世界银行和全球贸易警报对基本商品的贸易政策进行监测。

政策制定者已采取措施缓解国内粮食市场的压力。自战争开始以来，除北美外，各大洲有38个政府实施了有利于农业部门的支持措施，如对农民提供化肥补贴，并对消费者购买食品提供补贴。例如，阿塞拜疆宣布提供高达4 410万美元的补贴，以弥补小麦和面粉产品的国内和国际价格差异。

减少现有的食品进口限制也是为了减轻国内价格压力。自战争开始以来，已经采取了13项措施来减少或消除食品和化肥的进口壁垒。例如，3月3日，哥伦比亚将玉米、种子和树脂油等食品的进口关税降至零。3月25日，菲律宾政府将进口配额内玉米关税由35%下调至5%。

不断升级的贸易措施推高了食品价格

对小麦和玉米等主要粮食以及化肥的出口限制不断增加，放大了乌克兰战争导致的食品价格飙升(图3)。原因在于，这些政策干预产生了乘数效应。出口限制通过转移世界市场的供应来缓解国内粮食市场的压力。这些措施导致世界价格飙升，导致其他国家政府采取报复措施，实施新的出口限制，导致价格进一步飙升。研究表明(Giordani et al. 2016)，在2008-11年全球粮食危机期间，贸易干预导致世界粮食价格上涨13%，小麦价格上涨30%。

图3国际小麦价格及贸易政策措施

源: Capital IQ商品价格统计以及世界银行和全球贸易警报对基本商品的贸易政策监测。

乘数效应似乎已经出现，欧洲和中亚的一系列政策反应就表明了这一点。这些贸易措施助长了世界粮食价格的上涨。从战争开始到4月7日，俄罗斯和塞尔维亚、北马其顿等较小的小麦出口国实施的小麦出口禁令覆盖了世界贸易的16%，导致世界小麦价格上涨了7个百分点(约为观察到的价格飙升的六分之一)。小麦生产大国哈萨克斯坦宣布对小麦出口实施配额，与2019年相比，其出口将减少80%。其影响将推动全球小麦价格再上涨近一个百分点。

这种价格效应本身在经济上是相当可观的，并可能在未来引发进一步的政策激进主义和破坏。如果五大小麦出口国中的任何一个禁止出口，这些措施的累积效应将使世界价格至少上涨13%，如果其他国家也采取行动，这个数字还会更高。进口方面的价格绝缘贸易政策和消费补贴将进一步扩大世界价格的影响。此外，一个市场的出口限制的影响会溢出到其他市场，导致价格飙升。全球最大棕榈油出口国印度尼西亚最近禁止棕榈油出口，此前，仅次于乌克兰的第二大葵花籽油出口国俄罗斯对葵花籽油(一种用于烹饪的棕榈油替代品)实施了出口限制。

普遍的粮食不安全并非不可避免:建立信任的措施是必要的

尽管这场战争对粮食市场的影响难以控制，但更灾难性的局面是可以避免的。美国、加拿大、欧盟、澳大利亚、阿根廷、巴西等食品出口大国——这些国家加起来占小麦、大麦和玉米等主要主食的全球出口的50%以上——可以发表明确的联合声明，表示不会限制其主要主食的出口(马尔帕斯2022)。确保这些流动将使这些关键大宗商品的市场继续运转，有助于维护全球粮食市场的稳定——以及远远超出这些市场的稳定。