VoxEU列欧盟的政策欧洲的国家和地区

多样性中的团结:欧洲的前进之路

2016年8月22日

有人认为，英国脱欧公投标志着欧洲解体的第一步。本专栏认为，如果明智地推进欧洲一体化进程，它仍有望带来持久和平和日益繁荣的前景。但欧盟政策制定者必须设计出一套一体化进程，以增强欧洲的竞争力，使成员国公民能够清楚地看到欧盟成员国身份的优势。

作者

Volker维兰德

在经历了几十年日益紧密的一体化之后，英国公投退欧标志着欧洲解体的第一步。然而，如果采取明智的做法，这并不一定意味着一体化进程的终止。如果欧洲的政策制定者们认真对待欧洲的格言“多样性中的统一”，并像内部市场之父们最初的意图那样，促进思想和方法的富有成效的竞争，欧洲一体化仍有实现持久和平和日益繁荣的希望。

指导这一进程的首要原则应该是辅助性的概念:只有在联合行动有效导致更好结果的领域才应该进行更深入的一体化。人们应该预料到，安全政策、庇护政策和气候政策将成为这种联合做法的候选者。在其他领域——尤其是财政政策、劳动力市场和社会政策——欧洲公民往往表现出过于多样化的偏好。因此，他们希望政府承担政策选择的责任，而不是放弃国家主权。

英国退欧决定的背景

导致英国退欧公投的微弱优势证明了英国社会的严重分裂。显然，一些根本的不满来源让民粹主义脱欧派的肤浅论点变得如此成功。这一决定是对英国精英阶层的不信任投票，尽管很难说是非常建设性的投票。它还表达了对全球化力量和相关的经济不平等加剧的抗议(Keller和Utar 2016)。

然而，这个问题并不完全是自己造成的，它也反映出人们所认为的欧盟民主赤字。这引发了对“布鲁塞尔”施加的所谓难以忍受的监管枷锁的抗议，这种抗议最明显的表现就是对英国移民的拒绝。尽管这个国家历来是开放的，尽管对所有欧洲人来说，流动自由是欧洲一体化最重要的成就之一，但这是可能的。然而，直到今天，欧洲一体化主要还是欧洲精英们的项目。

毕竟，将欧洲一体化进程视为促进欧洲和平与繁荣的共同项目仍然是明智的。欧洲人在过去几十年里所享有的和平气氛不应被视为理所当然，近年来出现的许多新的安全风险就是明证。此外，最近发生在欧元区的经济危机深刻地表明，欧洲没有稳定繁荣增长的保证。

相反，成员国需要更加努力地争取在劳动力和产品市场上的国际竞争力。这一努力的一个核心方面将是完成欧洲内部市场。这将加速经济行为体适应全球化进程，其基础是更深层次的国际分工和富有成效的思想竞争。然而，内部市场仍然不完整，其果实仍在等待完整收割(Feld et al. 2016a)。

造成这一僵局的一个重要原因是，成员国政府没有做出足够的努力，使其选民意识到这一进程带来的机会。欧洲公民应该被告知，欧洲一体化需要更充分的准备。相反，他们被误导了，认为欧洲最重要的是保护他们免受全球竞争变迁的影响。不过，考虑到新兴经济体特别是亚洲的蓬勃发展，这从来都不是一个可信的承诺。正如英国退欧的决定所表明的那样，许多欧洲人似乎遵循了这种伪装，认为没有欧洲一体化他们会过得更好。

要避免的决定

经济学家们多次被建议，在新信息到来时谨慎调整他们的预测。因此，夸大英国退欧决定的短期后果似乎是不明智的。但显然，英国和欧盟之间密切的经济联系，使得在这一过程中产生负面影响几乎不可避免。新安排的不确定性极有可能导致英国、欧洲其他地区甚至欧洲以外的贸易和投资减少(Baldwin 2016, Campos和Coricelli 2015, Dhingra等人2016,IMF 2016, OECD 2016)。

从经济角度来看，新的安排将产生赢家和输家，输家的数量可能超过赢家。为了限制损失，英国自身的最大利益是保留其进入欧洲市场的资格。欧盟也对限制与英国的贸易障碍非常感兴趣。但欧盟也需要遏制英国退欧的长期影响，这种影响可能会以其他成员国效仿英国的形式出现。因此，对欧洲政策制定者来说，在接下来的脱欧谈判中采取一种平衡的立场似乎是明智的建议——保持积极的态度，但在实质上保持强硬。无论如何，欧盟都需要避免发出这样的信号，即非欧盟经济体可以享受成员国的特权，而不承担成员国的义务。

《里斯本条约》第50条规定，谈判脱欧的双方有两年的时间框架，从成员国提出离婚申请到其成员国资格到期。考虑到英国退欧公投引发的所有不确定性，乍看之下，这段时间似乎相当漫长。然而，它花了很长时间和许多不幸的决定才走到这一步。人们很难指望在短得多的时间内解决这一僵局。这一过渡时期还提供了一个机会，批判性地重新评估以前的欧洲一体化进程，并纠正在这一过程中犯下的错误和遗漏。

具体来说，欧盟奉行“日益紧密的联盟”的坚定战略是不明智的(GCEE 2015)。深化制度只是促进欧洲和平与繁荣的最终目标的工具，它本身并不是目标。仓促决定进一步的一体化——比如朝着欧洲社会联盟(European Social Union)的方向——几乎不是一种可持续的做法。这种战略会假装，通过建立一个抵御全球化力量的堡垒，就可以确定一个繁荣的欧洲。

相反，欧盟政策制定者的目标应该是设计一种欧洲一体化进程，增强欧洲的竞争力，使成员国公民对欧盟成员国身份的优势透明，从而促进他们对欧洲一体化的认同。欧洲一体化的好处是实实在在的，因为——与欧洲各地右翼民粹主义者提出的建议相比——当前一些不可避免的挑战很难在国家层面上得到解决。安全策略就是一个很好的例子。此外，放弃继续进入欧洲内部市场的好处，很难成为在日益全球化的世界经济中确保繁荣的一种有希望的方式。

寻找稳定的安排

因此，欧洲政策制定者的主要任务是为一体化的欧洲寻找一个健全的架构。所有有希望的候选提案都满足同样的基本要求:对财政和经济政策决策的有效控制需要与同一政府层面对其后果的责任相一致。在金融市场方面，与欧元区共同货币和汇率政策相对应的欧洲银行联盟满足了这一基本要求，因为这种一致性是在欧洲层面实现的。

然而，在财政和经济政策决策方面，情况就大不相同了。我们似乎可以有把握地得出这样的结论:许多欧盟成员国选民目前的情绪，几乎不赞成将这些决策的国家主权归到欧洲层面。成员国不准备将其税收和支出政策的主权控制权割让给欧洲联邦国家的政府(弹性作者2016年)。因此，在财政和经济政策决策上保留国家主权，并通过坚持“不纾困”原则，防止为其后果承担连带责任，似乎是明智的。德国经济专家委员会为实现这些考虑制定了一个概念，即“马斯特里赫特2.0”(GCEE 2015, Feld等人。2016a)。

由于当时没有类似的概念，欧元区对过去几年的生存危机准备不足。已经采取的预防措施是不够的，随着危机的出现，需要逐步制定新的危机管理措施。近年来，欧元区的制度改革，例如《财政契约》，使其朝着《马斯特里赫特条约2.0》的方向发展，加强了成员国对可持续公共财政和国际竞争力的国家责任。

然而，马斯特里赫特2.0的概念仍然不完整(GCEE 2015, Feld et al. 2016b)。货币政策的实施和银行、保险公司的监管应该分开，以避免利益冲突。应该切断银行和主权国家之间的恶性联系，特别是通过在银行监管中取消主权国家风险敞口的特权(Andritzky et al. 2016c)。应该通过引入主权债务重组机制来加强“不纾困”条款的可信度(Andritzky 2016a;Andritzky 2016 b)。

这类改革将把政治行动后果的责任转移到实际做出这些决定的人身上，即成员国政府。他们将不能轻易地解释不受欢迎的决定，即指责“布鲁塞尔和柏林”。除其他外，这将使巩固公共财政的需要变得透明——这常常被归咎于外部(如德国)强加的“紧缩政策”——只不过是过去糟糕的国内政策决策不可避免的后果(Feld et al. 2015)。

为了实现促进经济繁荣的承诺，欧洲需要找到增强要素和产品市场国际竞争力的方法。在这一努力中，欧洲规划不能替代国家努力(Breidenbach et al. 2016)。相比之下，结构改革有可能确定要素和产品市场的国际竞争力。只有国家政府才能有效地确定本国增长的障碍，并制定适合缓解这些障碍的经济改革;只有他们有政治授权和能力向他们的选民传达这些改革的目的和意图(Schmidt 2015)。