VoxEU列政治与经济乌克兰倡议

乌克兰需要战后的制度改革

2023年1月19日

战后初期通常是一个国家长远未来的关键时期。本专栏认为，一旦俄罗斯侵略者被击败，乌克兰就必须努力成为一个拥有所有制度保障的全面自由民主国家，并确定了该国制度重建的优先事项。司法改革应该是绝对的优先事项，但乌克兰也需要防止寡头的重新出现，并改革媒体和其他机构。

杰拉德•罗兰

E. Morris Cox经济学教授和政治学教授加州大学伯克利分校

在俄罗斯于2022年2月24日入侵乌克兰之后，CEPR发布了一份关于重建乌克兰的“马歇尔计划”的提案(Becker et al. 2022)。几个月后，一份更详细和全面的乌克兰重建计划公布(Gorodnichenko et al. 2022)，我们在其中写了一章关于战后乌克兰所需的治理改革。在本专栏中，我们将介绍一些主要观点。

2014年的“尊严革命”(Revolution of Dignity)显示了乌克兰重要部分民众的明确意愿，他们决心与苏联过去的残余势力决裂，将乌克兰转变为一个繁荣的民主国家和欧盟(EU)成员。2014年至2021年期间实施了许多改革，其中一些取得了巨大成功(权力下放、财政纪律和预算程序、宏观经济稳定、银行业、公共采购、警察、军队、土地市场)，另一些则取得了不均衡的成功，特别是在打击腐败和寡头权力方面(许多垄断仍然存在，司法改革尚未真正发生)。俄罗斯2月24日的入侵彻底改变了一切——战前看似不可能的事情现在触手可及。乌克兰现在是加入欧盟的候选国之一。那些为真正的民主乌克兰而战的人现在看到了对国家治理进行更彻底改革的机会。

战后初期通常是一个国家长远未来的关键时期。那时建立的机构将会有惯性。因此，一旦俄罗斯侵略者被击败，乌克兰就必须努力成为一个拥有所有制度保障的全面自由民主国家。人们必须在战争仍在激烈进行时做好准备。这不是一个容易实现的目标。在战争中，所有的资源都被调动起来，朝着军事胜利的单一目标前进。重建将涉及跨越时间和空间的多个目标，但仍需要迅速作出决定，特别是在有形基础设施的重建方面。如何才能使加快重建速度的需要与建立与欧盟成员国身份相适应的全面民主的需要相协调?

二战后的经验为我们如何做到这一点提供了一些线索。这可以在欧洲领导的乌克兰重建和欧洲一体化机构(UREIA) (Becker et al. 2022)与乌克兰政府和社会之间的互动中实现，承认乌克兰必须“拥有”重建工作。乌克兰投资局不仅要负责援助资源的分配，还要负责乌克兰融入欧盟的进程。UREIA将需要负责，但也有业务自主权，以快速有效地运作。

UREIA应该定期监测乌克兰的进展情况，不仅要通过检查清单，还要通过定期评估。当乌克兰的民主决策可能陷入僵局时，它应该提供帮助。

那么，乌克兰制度重建的优先事项应该是什么?

司法改革的优先方向

司法改革是绝对优先。如果没有法治和运转良好的司法，乌克兰就不可能成为一个成熟的民主国家。司法改革有很多困难:培训法官既费时又费钱，而且培训必须由完全廉洁的专家来完成，而在乌克兰，这样的专家太少了。这些都是独立广场事件后的重要问题，但这场战争为司法改革的成功创造了条件。首先，通过UREIA将会有更多的国际法律援助。战争带来了如此大的破坏，要完全实行法治，必须付出更高的代价。此外，许多重要的司法判决需要在战后作出:

在特别法庭上惩罚与俄罗斯勾结的人需要迅速，但必须尊重公平正义的基本原则。二战后西欧的例子为我们指明了道路。
uria的运作将需要乌克兰司法部门的参与(执行决定和合同，裁决纠纷)。
法治是避免“非自由民主”的根本。民众对法治的期望将是法治运行良好的基础。

乌克兰司法机构的重建必须在国际专家的帮助下自上而下地进行。在这方面，乌克兰高级反腐败法院的例子是有用的，因为国际专家一直在帮助挑选有能力和不腐败的法官。令人惊讶的是，在战争期间进行了许多关于司法改革的关键工作。我们相信并希望这项工作将不受阻碍地继续下去，尽管有重大阻力。战争和战后初期是削弱和克服这种阻力的理想时期。

阻止寡头的卷土重来

尽管乌克兰公民社会做出了许多努力，但在“亲欧运动”之后，寡头们仍然保持着强大的政治和经济权力。战争完全改变了这一切。寡头们在战争中失去了许多资产，也失去了政治影响力。政府在战前一年左右开始了去寡头化改革。这项工作在战争期间仍在继续，包括最近的立法行动和对梅德韦杰丘克等亲俄寡头的制裁。一旦俄罗斯被击败，寡头的权力，尤其是那些与俄罗斯关系较少的寡头，可能会再次发生变化。特别是，一旦新议会开始开会，寡头们就有可能试图俘获一些新议员。为了防止寡头的卷土重来，重要的是要加强2021年投票通过的反寡头法律，最重要的是，确保这些法律通过改革后的司法机构得到全面实施。另外两个重要的互补政策对实现这一目标也很重要。一是实施严格有效的竞争政策。 Conglomerates should be broken up, and the powers of the Anti-Monopoly Committee should be strengthened. Donor conditionality is an important lever here. Second, party finance reform is crucial to prevent oligarchs from using their money to buy political influence.

媒体改革

在过去几十年里，寡头和亿万富翁对媒体的控制一直是对民主的威胁。这是一个全球性问题，因此也与乌克兰有关。很明显，在互联网时代，人们不可能回到老式的政府所有制或有限数量的媒体。考虑到信息是公共产品，竞争政策不足以解决这个问题。例如，Julia Cagé及其合著者提出了一些关于媒体改革的非常好的想法:在媒体公司内给予记者更多的权力(包括言论自由和否决收购的权利);媒体公司真实所有者的透明度;向公民提供公共资助的媒体券，以提高公民对媒体市场的参与(Cagé 2016, Cagé等，2019,Cagé和Huet 2021)。