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技术与地方政府能力:来自加纳的证据

2022年6月20日

研究表明，投资于政府的税收能力有利于低收入国家的经济发展。本专栏使用来自加纳地方政府的新普查数据，就技术在提高政府税收能力方面的作用提供描述性和实验性证据。该国现有的税收基础设施很差，这项技术使交付的税单数量增加了27%，税收收入增加了103%。尽管有这些有利影响，但该技术也增加了贿赂的发生率，从而限制了政策的合理性。

作者

大多数低收入国家的一个共同特征是政府税收很少，提供的公共产品也很少。有关国家能力和发展的文献认为，无法有效地收税是低收入国家如此贫穷的核心原因(Besley和Persson 2009)。这项研究表明，低收入国家的经济增长之路可以从投资政府的税收能力开始(Albers et al. 2020)，以提供提高生产力的公共产品。一些理论认为，税务部门的技术投资是政府规模增长的核心，包括由于征收过程的效率提高(Brennan和Buchanan 1980, Becker和Mulligan 2003, Cowen 2021)。Fan等人(2018)提供了中国最近关于电脑化增值税的研究。

在这种背景下，我们的新研究(Dzansi et al. 2022)就技术在提高政府税收能力方面的作用提供了描述性和实验性证据。背景是加纳的地方政府，他们监督财产税的征收，但实际上却很少征收(加纳政府，2014年)。该技术包括一个嵌入到具有GPS功能的电子平板电脑中的地理空间数据库。在过去十年中，类似技术在发展中国家的采用显著增加(Fish and Prichard 2017)。

为了评估技术在缓解能力限制方面的潜力，我们首先对地方政府进行了普查。我们在2017年秋季与几个国家部委和全国216个地方政府合作进行了人口普查。普查的目的是收集每个地方政府地方税征收系统的每个相关维度的数据。采访了三组主要的受访者:地方政府官员、地方选举的议会成员和公民。除了调查数据外，我们还将行政记录数字化并进行协调，以衡量每个地区的所有地方税收来源和所有类型的公共支出。

人口普查数据突显了税收基础设施的薄弱——街道命名和财产地址有限——如何影响了大多数地区的征税行为。几乎所有的账单都是由催收员亲手交给纳税人的，催收员在催收之前通常会多次拜访单个纳税人(如果他们真的要催收的话)。大部分税款是现金支付的，并直接支付给税收征管员。毫不奇怪，政府官员称收税人员的“漏税”是政府收入的一大制约因素。在这一具有挑战性的背景下，17%的地方政府选择采用收入管理软件和电子财产数据库等技术来协助征税。我们发现，少数选择投资技术的地方政府在税收征收过程的每个阶段都有明显更好的结果。特别是，与没有技术的政府相比，他们交付了更多的账单，获得了更多的收入，而且拒付率更低。

在地方政府的横截面上，技术使用和税收结果之间的紧密实证联系自然会引发关于因果关系方向的问题。为了解决这个问题，我们与加纳的一个大型市政府和一家私营技术公司合作，在政府的管辖范围内随机使用其技术。特别是，我们随机使用了一种新的税收收集软件和税收收集人员级别的财产地理空间数据库。在实验中，实验组和对照组的收集者都在一个随机分配的区域拿到了一叠大约135张价值相似的钞票，他们的任务是在六周内尽可能多地收集钞票。治疗组得到了一个使用地理空间数据的电子平板电脑，以便更容易地定位家庭(见图1)。除此之外，两组收集者及其分配的区域在观察上是相似的。

图1

笔记:该图显示税务局按干预和处理分配日分别征收的物业税平均金额。

在研究结束时，使用新技术的收税员比对照组的收税员多交付了27%的账单。我们认为这一结果反映了该技术在缺乏财产寻址的环境中更有效地定位纳税人的机械优势。两组的累计账单交付时间序列呈现凹型模式，因为催收者随着时间的推移将重点从交付账单转移到跟踪已经收到账单的家庭，以便从他们那里收回账单。平均而言，分配到技术组的催收员的收入要高出103%，这意味着对收入的影响要比对交付账单的影响大得多。此外，我们发现，处理对收集的影响随着时间的推移而增长，导致在实验过程中，对每张账单收集的数量的平均影响不断上升(图2)。

图2

笔记:这些图像显示了治疗组的收税员使用的平板电脑中提供的导航辅助。

我们探索了几个潜在的假设，为什么对托收的处理效果要比对票据交付的处理效果大得多。一个简单的故事是，当有技术的收集者来访时，家庭对付款的态度与没有技术的“现状”收集者不同。然而，在实验结束后接受调查的实验组和对照组的家庭，从统计上看，他们对当地政府官员的诚信和执行纳税能力的感知水平是相似的。第二种假设是，这项技术有助于减少漏水——例如，在到达地方政府金库之前，由家庭支付的款项被收税员转移了。然而，关于贿赂支付优势的几种类型的家庭调查问题表明，治疗地区的贿赂活动比对照地区略多(而不是更少)。

我们认为，最有可能的机制是，这项技术使收税员能够了解最有可能纳税的家庭，并将他们的宝贵时间集中在这些家庭上。通过对收税员行为和策略的调查，我们发现，随着时间的推移，待遇收税员报告对个别家庭的支付倾向有了更好的了解，并更专注于从那些更有能力支付、更了解纳税义务、对当地公共产品更满意的家庭收税(图3)。重要的是，在研究期开始时，收税员并不知道这些家庭特征。这意味着，技术允许收集者通过重复访问(或更长时间的访问)了解家庭特征，否则很难观察到。与这一观点一致，我们证明了流动性更大、收入更高的家庭——这是收集者事先无法观察到的——比对照组更有可能成为处理组的目标。我们在一个简单的动态贝克尔时间使用模型中形式化了这种差分学习机制，在这个模型中，前瞻性的收入收集者在每个时期受到时间限制的情况下，将累积收入最大化。

图3

笔记:该图显示了收税员对更有能力支付房产税的家庭所在地的了解程度，分别通过调查波(基线、中线、终点)和处理分配。灰色条表示治疗组和对照组在知识方面的差异

通过技术改善学习有重要的分配影响。征税人员收集的有关家庭收入的信息增多，以及随后针对高收入家庭的征税，使得地方税收制度更具累进性。具体来说，技术提高了收入-资产分配中最高四分之一的纳税额占应付税款的比例，但却使最低四分之一的纳税额保持不变。然而，信息的增加似乎是一把双刃剑，因为技术也增加了贿赂的发生率，影响集中在最低的四分之一。另外的分析表明，收受贿赂的人也会了解那些更愿意行贿的家庭，并将其作为目标。这与我们喜欢的解释是一致的，即技术如何有助于了解哪些家庭更有可能纳税。

我们在技术投资方面的实验结果揭示了利用技术建设税收能力的承诺和陷阱，社会愿望必须在积极和累进的税收效应与递减的贿赂效应之间取得平衡。我们的研究结果表明，技术对税收结果的积极影响只是部分由于嵌入地理空间数据的电子设备本身的存在。技术使收税员克服了该领域的学习限制(在这种情况下，源于导航挑战)，这些限制了他们建立有关纳税人支付倾向的信息的能力。因此，我们的研究结果涉及到一些论文，这些论文展示了如何利用来自第三方的现有信息源来改善收集(Kleven等人，2011年，Pomeranz 2015年，Naritomi 2019年，Balan等人，2022年)。大多数先前的研究将第三方信息置于政府信息能力的核心(Gordon和Li 2009, Kleven et al. 2016);我们的研究表明，在这种信息来源基本不存在的情况下，国家仍然可以通过直接建立有关纳税人支付倾向的信息来加强其信息能力。