国家和地方政府在COVID-19期间的财政状况

地方政府是全球政策设计和实施的关键参与者，因此在应对COVID-19危机中发挥了至关重要的作用。平均而言，经合组织国家的sng分别占中央政府在卫生、公共秩序和安全和社会保护方面支出的33%、26%和18%。在一些国家，这一责任甚至更重，因为sng可负责一半以上的社会保护(如丹麦)和80%以上的卫生(如丹麦、西班牙、瑞典和瑞士)以及公共秩序和安全(如澳大利亚、德国、瑞士和美国)支出。

sng不仅处于危机的前沿，而且也是经济复苏的关键参与者——它们承担了经合组织国家近三分之二的公共投资。然而，sng倾向于顺周期政策制定(OECD 2013)。这是因为他们有严格的预算，因此，当面临财政紧缩时，他们会选择削减可自由支配的支出，其中包括投资。

这种预算刚性在经合组织国家的政府间财政制度中很常见。首先，sng增加收入的自主权有限，因为它们通常依赖政府间拨款，很少对其税收政策拥有完全的自由裁量权(Dougherty et al. 2019)。其次，它们必须遵守广泛的财政规则，并面临机构借贷限制(OECD 2021年)。第三，即使没有借款限制，与国家债券市场相比，sng的债券市场不太发达，流动性更差。因此，它们无法像中央政府那样轻易地发行债券，或通过发债来弥补收入不足。削减投资等可自由支配的开支往往成为调整预算的最简单途径。

天然气天然气集团(1)在卫生、社会保护、公共秩序和安全方面负有重大责任，(2)拥有刚性预算，(3)负责大部分公共投资，这三种因素结合在一起，使得天然气天然气集团的资金在COVID-19危机背景下至关重要。COVID-19危机需要在遏制措施、患者治疗和社会保护规划上投入资金，同时也影响了经济活动，从而影响了税收收入。尽管这些支出是必要的，但脆弱的地方财政状况可能会导致未来的顺周期财政政策，由于公共投资减少而推迟经济复苏并降低增长，就像全球金融危机(GFC)之后发生的那样。

在本专栏中，我们探讨了2019冠状病毒病危机可能对天然气天然气集团的财政状况造成的影响，并认为，由于相对稳定的不动产经常性税在天然气天然气集团收入中所占的比例高于中央政府，而且中央政府为天然气天然气集团提供了大量财政支持，因此天然气天然气集团的财政状况可能不会像全球金融危机时那样受到疫情的严重影响。因此，我们可能不会在2019冠状病毒病危机后面临公共投资枯竭，至少不会出现全球金融危机导致的公共投资减少规模。

地方政府的税收收入往往比中央政府的更稳定

由于地方层面的税收竞争和中央层面的税收征收规模经济，与中央政府相比，sng的税收组合往往不那么多样化(OECD 2013年)。大多数经合组织国家的sng倾向于依赖财产税，财产税平均占其税收的39%。在这些收入中，平均83%来自不动产的经常性税收，在37个经合组织国家中，有20个国家的这一比例高于95%。相比之下，财产税只占中央政府税收收入的不到2%，因为中央政府倾向于更多地依赖商品和服务税。此外，各级政府的税收构成差异较小，涉及个人所得税和企业所得税——与中央政府和社会保障基金的税收收入相比，个人所得税在民营企业税收收入中所占的比例更高。图1的面板A总结了这些差异。

图1各级政府的税收结构和活力(经合组织国家的平均值)

笔记: PIT、CIT、SSC和VAT/GST分别代表个人所得税、企业所得税、社会保障缴款和商品及服务税(即增值税)。深蓝色柱状图显示了中央政府(CG)和天然气天然气集团(sng)之间的浮力差异。社会保障基金实现中央统筹。浮力的计算使用了一个误差修正模型，其中包含1990年至2019年GDP负增长和面板数据的虚拟值。没有一个国家的sng在很大程度上依赖于SSC，因此只显示了CG的浮力。面板A:每种税种的短期浮力是使用平均群估计器计算的。面板B:截至2019年或最近有数据的年份的短期浮力。
源:经合组织收入统计和Dougherty & de Biase(2021)。

税收结构的这些差异尤其相关，因为税收收入对经济活动的响应能力因税种而异。由于不动产的经常性税通常是针对财产资本征收的，如果房价不受影响，这些税将跟随经济活动的短期偏差而征收。因此，天然气天然气集团的房产税收入是所有税种中最不稳定的，短期平均增长率为0.7(即在GDP增长率为1%的情况下，天然气天然气集团的房产税收入短期内将增长0.7%)。同样值得注意的是，这场危机并非像全球金融危机那样是由住房危机引起的，因此预计房价不会下跌(许多经合组织国家的房价实际上在上涨)。中央政府的房产税要灵活得多，因为不动产的经常性税只占中央政府所有房产税收入的13%，而大部分中央房产税收入来自资本和金融交易税(占中央政府房产税收入的47%)。图1的面板B按税种显示了税收浮力。

中央政府对地方政府给予了慷慨的支持

由于天然气天然气集团容易受到流动性危机的影响，以及此类危机对天然气天然气集团采取必要措施遏制COVID-19和挽救生命的能力的潜在影响，中央政府已介入支持天然气天然气集团。在经合组织各级政府财政关系网络的一项调查中，5个经合组织成员国和伙伴国家报告说，中央政府最常见的反应是提供特别赠款(23个国家中的14个)。8个国家暂时取消了财政规则，5个国家的中央政府向sng提供了额外的贷款和担保。值得注意的是，在那些向sng提供货币支持的国家，这种支持还包括特别赠款。换句话说，即使中央政府为国有天然气企业提供担保和贷款以提供流动性，这些措施也是与提供赠款相结合的。图2总结了调查结果。

图22020年中央政府提高地方财政能力的措施。

源:基于经合组织各级政府财政关系网络开展的COVID-19快速调查。

这种向sng提供流动性的做法在危机时期并不少见。至少9个经合组织国家的中央政府也通过全球金融基金的赠款向sng提供了支持。然而，值得一提的是，这种支持的性质有很大的不同。在2019冠状病毒病危机中，向天然气天然气集团提供的资金数额在危机开始时就确定了，因为支持的目的是为天然气天然气集团提供必要的财政能力，以遏制病毒和治疗病人，而在全球金融危机中，支持是在之后作为经济刺激计划的一部分提供的。因此，这些赠款之间的主要区别之一是，全球金融基金的政府间赠款大多被指定用于投资目的，而为应对COVID-19提供的资金大多没有指定用途

另一个关键区别在于，在全球金融危机期间，资金的提供是基于促进经济复苏的必要性，而在COVID-19危机期间确定资金转移金额的标准主要是基于危机对地方收入和支出影响的预期。在设计这些赠款时，死亡人数大幅上升，失业人数迅速空前增加，导致经济活动大幅减少。因此，预测非常悲观(Clemens和Veuger 2020年)，除两个经合组织国家和伙伴国家外，所有国家都预计sng的财政状况将恶化(Dougherty等人，2020年)。因此，为应对COVID-19危机而提供的政府间赠款是在高度不确定性的情况下设计的，目标是提供必要的财政能力，以应对致命大流行造成的空前衰退。

当前和未来的地方财政前景

令人惊讶的是，各级政府政府收入和支出的早期数据表明，sng的财政状况并没有像之前的论文(Clemens和Veuger 2020年)预期的那样受到COVID-19危机的严重影响，也没有受到COVID-19危机导致的GDP下降的预期影响(Chudik等人2020年)。在一些国家，sng现在的财务状况比2019年要好。中央政府已经承受了大部分冲击。

在有早期国家数据的六个国家样本中，SNG收入的平均增长为5%，而中央政府的收入平均减少了7%(图3)。总的来说，这六个国家中没有一个国家的SNG收入减少，而所有国家的中央政府都经历了收入的减少。在支出方面，6个国家的sng和中央政府的总支出都有所增加，但中央政府的增幅更大。早期的未合并国民核算数据表明，这种广泛的模式很可能代表大多数经合组织国家的经验。

图32019 - 2020年各级财政收入和支出名义增长情况

请注意:按中央政府与sng的差异排序。
源: Dougherty & de Biase(2021)附录。

sng在2020年令人惊讶的财政表现可能有助于避免全球金融危机后发生的地方公共投资放缓，从而在此次危机后实现更快速的经济复苏。值得一提的是，这场危机不是由住房危机引起的，因此，我们不应该期望像全球金融危机那样出现房价下跌，从而影响房产税收收入。

然而，值得强调的是，这种积极的前景仍然不确定。许多政府间赠款是基于前一年的税收收入，因此对sng的影响具有滞后性。在这种情况下，中央政府在2020年吸收的部分收入下降可能会在今年和未来几年以减少政府间赠款或增加未来赠款条件的形式转移到sng (de Mello和Jalles, 2020年)。此外，这场危机非常不对称(Allain-Dupré等人，2021年)，因此，尽管sng的总体情况似乎好于预期，但一些司法管辖区经历了更严重的危机，可能会进行财政整顿，从而导致顺周期政策，这可能会降低经济复苏的步伐。这将加剧2019冠状病毒病危机的不对称影响，导致国家内部出现严重的区域不对称，并可能加剧收入不平等。

作者注:本专栏仅代表作者个人观点，并不代表经合组织的观点。

参考文献

Allain-Dupré， D, I Chatry, V Michalun和A Moisio，(2021)，”2019冠状病毒病的地域影响:各级政府管理危机，《经合组织应对冠状病毒》，5月。

Chudik, A, K Mohaddes, M H Pesaran, M Raissi和A recci(2020)，”Covid-19的经济后果:反事实的多国分析， VoxEU.org, 10月20日。

Clemens J和S Veuger(2020)，”财政联邦制与美国新冠疫情冲击， VoxEU.org, 9月28日。

Dougherty, S and P Biase(2021)，“谁来承受冲击?COVID-19危机对各级政府的财政影响分析"，国际经济与经济政策“，”

Dougherty, S, M Harding和A Reschovsky(2019)，“各级政府税收自治的二十年 :衡量和应用”，经合组织关于财政联邦制的工作文件，29。

Dougherty, S, C Vammalle, P De Biase和K Forman(2020)，”COVID-19与各级政府的财政关系，《经合组织应对冠状病毒》，7月。

de Mello, L和J Jalles(2020)，“全球危机和政府间关系:集权与分权10年”，区域研究54.

经合组织(2013),2014年财政联邦制:让分权发挥作用经合组织出版。

经合组织(2021),财政联邦制2022:让分权发挥作用，经合组织出版，即将出版。

尾注

1截至2019年的经合组织国民核算体系-数据未合并。若干大国的选定数据表明，综合数据与这些发现大体一致(见Dougherty和de Biase, 2021)。

2当考虑到与公共卫生服务相关的支出，如免疫接种计划，来自sng的公共支出的平均份额为40%，甚至高于卫生支出的份额，在一些国家甚至可以达到100%。

仅限经合组织收入统计中有数据的国家。最近一年的2019年的价值。

4税收浮力是指税收收入对GDP 1%变动的响应性——它不同于不控制税收变化的税收弹性。

5 2019冠状病毒病调查于2020年6月完成，收到了经合组织和伙伴国家的23份答复。这个样本由来自五大洲的各种国家组成，这些国家在面积、人口和社会经济因素方面存在很大差异。

澳大利亚、加拿大、法国、德国、日本、韩国、挪威、葡萄牙和西班牙。

7不过，通常还有与资金使用的透明度和问责制相关的附加要求(Dougherty et al. 2020)。