关于援助乌克兰重建问题

在过去的几个月里，关于乌克兰的经济重建和改革已经发表了许多报告，并举行了许多会议，重点是“更好地重建”，为加入欧盟做准备，以及所有这些努力的组织(例如Gorodnichenko等人，2022年)。根据我在中欧和东欧(包括乌克兰)金融和经济改革以及加入欧盟筹备方面的经验，我将在本专栏中对重建和改革的组织和实施提出一些意见和建议。

我们可以区分三组活动:捐助国方面的筹备工作，乌克兰方面的筹备工作，以及所有计划行动的执行工作。

捐赠的准备

自去年俄罗斯开始入侵以来，在欧洲复兴开发银行(EBRD)的倡议下，包括国际货币基金组织、世界银行、欧洲复兴开发银行、欧盟委员会和欧洲投资银行(后来乌克兰、美国和七国集团主席国也加入了该组织)在内的一个小组一直积极协调捐助国的应对行动。去年12月，七国集团同意建立一个捐助国协调平台，包括一个由乌克兰、捐助国、国际金融机构和其他组织组成的政治指导委员会，一个实地活动的业务交付协调平台，以及一个位于布鲁塞尔的欧盟委员会总部的中央秘书处。因此，虽然援助国方面的协调组织或多或少似乎已达成一致，但下一步应该是进一步组织平台、援助的内容以及提供援助的条件。显然，援助的重点将放在乌克兰加入欧盟、重建和投资乌克兰经济改革等方面。

在经历了一些年轻的欧盟成员国令人失望的经历之后，我们应该重新审视加入欧盟的“哥本哈根标准”。最重要的是，在处理欧盟(目前)35个章节之前，我们必须专注于被忽视的“基本面”——法治、民主制度、司法基本结构、市场经济和公共行政(Mathernova 2019)法律法规以及“正常运转的市场经济”。

至于投资，特别是公共基础设施方面的投资，将需要项目发起人和资助者的广泛准备，往往需要几年时间。通过采用最佳做法、国际公认规则、快速决策过程和广泛培训相关官员，建立一个非常好的准备和采购系统将有助于实现这一目标。

这就涉及到计划活动的经费筹措问题。虽然赠款显然对乌克兰最有帮助，但一开始的谅解是，贷款将大于赠款，对捐助国来说，在以后的阶段更容易进行预算和重组。几个月后，人们才意识到，贷款支付(尤其是一些欧洲国家的贷款)相当缓慢，贷款可能导致乌克兰的债务变得不可持续，对该国对国际投资者的吸引力产生负面影响。未来的趋势是赠款和贷款的混合，条件非常灵活，比如低利率、较长的宽限期和较长的期限。许多变体是可行的，包括对汇率或政治风险的担保。

有点令人担忧的是，目前预计没有联合基金或汇集财政资源，个别捐助者将按照各自的程序和决策要求执行其捐款。¹虽然从捐助者的角度来看，这似乎更容易，并将增加他们的知名度，但与单一来源的资金相比，这需要大量额外的协调和沟通工作。

私人金融的必要参与将需要创造一个“有利的环境”:在“宏观”层面，可接受的立法和监管;在“微观”层面上，为项目设计和准备提供支持，并减轻风险以克服(对)高风险的感知。

释放捐赠资金的条件将由实现“基本”的里程碑来确定法律法规、欧盟制定的主要政策(如《欧洲绿色协议》)，以及投资准备行动(如出台具体立法或设立特定基金)。

乌克兰的准备

在去年7月于卢加诺举行的乌克兰复兴会议上，乌克兰国家复兴委员会(国家复兴委员会2022a)提出了一项令人印象深刻的国家复兴计划。在24个工作组的支持下，²它通过确定恢复优先事项和详细的国家方案(其中一些方案是根据以前核可的方案改编的)完成了一项艰巨的任务，这是执行计划的良好起点。

然而，对11月发布的《国家应急计划》的审查发现了几个不足之处和需要改进的地方，包括不一致、重叠领域、缺乏协调、任务优先次序不正确，以及不同政策举措及其财政影响之间的不平衡(Bogdan 2022)。如果按照《乌克兰2017-2021年公共财政管理战略》(2017年)和《2022-2025年公共财政管理战略》(2021年)的计划，并在《公共支出和财政问责制》(2019年)和国际货币基金组织(2019年)报告中提出的建议，实施自上而下的战略规划和中期(经济、预算、财政)框架，就可以防止这些缺陷(并为《国家应急方案》第二阶段节省大量工作)。然而，最近的乌克兰金融系统恢复计划没有提到这些系统，只有一个参考:“中期预算规划暂停”(国家恢复委员会2022b)。这是一个错误。这些系统是公共投资管理系统的重要组成部分，有助于(定期)调整NRP，提高公共数据透明度，有助于更好地吸收和管理欧盟(加入前和结构性)资金，对确保宏观经济稳定不可或缺。

图1公共投资管理的重要因素

源:货币基金组织(2022年)。

实现

一旦双方的准备工作完成，实施计划——包括商定的行动、时间、顺序、预算、指标和提供资金的条件——将必须在捐助者和乌克兰之间的合作和协调下起草。这可以按照欧盟国家恢复和恢复力计划来做，在达到特定条件和里程碑时支付特定数额。

这种支持可以通过两种并行的方式提供:一种优先的方式旨在“基本”制度建设，为投资创造“宏观”环境，并实施低风险投资;第二种是处理其他机构建设，准备高风险投资，还有法律法规．

结论

在开始优先活动之前，乌克兰方面的重点应放在起草一项现实的全国复苏计划，之后可与捐助国协商拟订执行路线图。与此同时，援助国应完成搭建平台的工作，特别关注项目准备、采购、资助和私营部门的参与。

参考文献

博格丹，T, M兰德斯曼和R格里弗森(2022)，评估乌克兰的国家复苏计划草案，维也纳国际经济研究所

Gorodnichenko, Y, I Sologoub和B Weder di Mauro(编)(2022)，重建乌克兰:原则和政策CEPR出版社。

国际货币基金组织(IMF) (2019),乌克兰:技术援助报告-加强公共财政管理，工作人员国别报告。

国际货币基金组织(IMF) (2022),皮马人手册，公共投资管理评估。

Mathernova, K(2019)，“乌克兰和欧盟”，I. mikloovic和P. Kukhta(编)，乌克兰尊严革命后的改革, SAGSUR

全国复兴委员会(2022a)，乌克兰的复苏计划蓝图．

全国复兴委员会(2022b)，乌克兰的复苏计划:金融系统的运作、改革和发展．

公共支出和财政问责计划(2019年)，绩效评估报告乌克兰．