此时此地:寻求更加平衡的政策组合

在过去几年里，经合组织(OECD)经济体，尤其是欧盟(EU)经济体，在似乎摆脱了全球金融危机的余波之后，一直在以巡航速度增长。美国正在经历有记录以来持续时间最长的一轮GDP正增长。同样，尽管增长表现较低，但欧盟已连续25个季度保持增长，失业率目前处于2000年以来的最低水平。

然而，受全球贸易和投资下滑以及欧洲(尤其是德国)制造业活动急剧下降的拖累，2019年全球经济增长大幅减速。最近的指标表明，增长可能进一步疲软(IMF 2019年)。中国和美国之间日益紧张的经济关系、中东地缘政治的发展(伴随着油价大幅上涨的风险)以及英国退欧引发的政治僵局，不断增加的不确定性推动了这种放缓。这些风险成为现实，可能会让世界经济走上碰撞的道路。即使它们仍然只是迫在眉睫的威胁，高度且日益根深蒂固的不确定性也足以给投资和增长踩下刹车。

图1全球贸易增长和政策不确定性

请注意:全球不确定性指数在此期间归一化至0
源：www.policyuncertainty.com以及经合组织经济展望数据库。

一些结构性发展，特别是在欧洲，加剧了这些紧张局势的影响。自本世纪头十年以来，潜在增长率明显下降，引发了人们对影响美国和欧洲的“长期停滞”的担忧。一个重要的驱动因素可能是技术的缓慢扩散:正如Anzoategui等人(2019)所认为的那样，衰退后生产率的放缓在很大程度上可归因于技术采用的降低。此外，人口结构的变化正在损害增长潜力，而改革的意愿已经放缓。

需要一个更好的政策体系来推动经济恢复增长

对增长的周期性和结构性障碍相结合，要求审查对日益恶化的经济气候作出的惯常经济政策反应。目前的通货膨胀率和政策利率预计将维持在较低水平，这表明，再宽松的货币政策也不足以恢复GDP增长。与此同时，多数国家的名义GDP增长率高于公共债务利率，并将长期保持在这一水平，这增加了公共投资的空间。

自金融危机爆发以来，货币政策一直保持异常宽松，使利率接近于零(见图2)。特别是，美联储继续采取扩张性措施，而日本银行则保持了异常宽松的货币政策。聚焦欧元区，欧洲央行在9月份宣布了一项新的刺激计划，进一步下调存款利率10个基点，并重新启动量化宽松(QE)计划，同时扩大了前瞻性指导。然而，货币政策面临越来越多的约束。

图23个月银行同业拆息(%)

源彭博社:

因此，工具箱中的其他政策工具——包括财政和结构性工具——需要提供帮助。与持久提高生产率所需的结构性改革一起，可以利用公共投资来阻止持续的放缓，为更强劲、更可持续的经济奠定基础。事实上，约束货币政策的因素同样是财政政策的财源，财政政策与结构性改革相结合，可以以可持续的方式提振增长。

当通胀压力较低时，财政干预更有效，而只要通胀仍低于目标，货币政策就可能适应财政扩张。欧元区作为一个整体有财政操作的空间，尽管各国的情况明显不同。但是，尽管经济放缓已经根深蒂固，但在目前的计划下，财政杠杆并没有被激活:平均而言，在未来两年，欧元区的财政立场预计将大致保持中性。

与此同时，对有可能在较长期内提振增长和就业的改革——如减轻创业壁垒、改善和扩大培训、支持研发和技术采用——的兴趣已经减弱，这从《发展战略》的实施中可以看出追求增长建议(OECD 2019a)或欧盟特定国家的建议。然而，要扭转生产率放缓的趋势，就需要这样的改革。这种放缓甚至在危机之前就开始了，但大衰退(Great Recession)对投资和技能的滞后效应加剧了这种放缓。还需要进行结构性改革，使政策和法规与向低碳经济转型的目标保持一致，以使增长在环境上更具可持续性(经合组织2015年)。

此外，在支持政策组合的情况下，改革更容易实施，而在需求低迷时期，仅结构改革就可能对通胀和本已疲弱的需求构成压力(Eggertsson et al. 2014)。实际上，当经济疲软时引入的改革与支持性宏观经济政策和重新启动的公共投资同时实施，以及当他们更加重视在短期内也能促进需求的措施时，如加强求职援助和培训，改善税收结构时，成功的机会更大(Caldera Sanchez et al. 2016)。经合组织(OECD)为其《经济展望》(Economic Outlook)对欧元区进行的模拟表明，将临时公共投资推动与提高生产率的改革结合起来，可以帮助实现改革的长期效益(OECD 2019b,c)。

在欧元区有一个强有力的支持财政政策的理由

在欧元区，过度依赖货币政策支柱的政策组合的不足正变得尤为明显，正如该机构本身特别强调的那样(Draghi 2019)。与此同时，欧洲央行实施的“通货再膨胀”措施在机构内外都遇到了越来越多的阻力。

因此，在应对欧元区的不利冲击时，主要依靠自动预算稳定器和货币政策的通常论点可能不得不重新考虑。特别是，欧盟委员会(In 't Veld 2019)所做的建模工作表明，当货币政策受到零利率下限的约束时，财政刺激在短期内对增长产生更强的影响，在长期内对债务比率产生更良性的影响。

尽管在当前这个节骨眼上，更具支持性的财政政策的好处似乎已经相当可观，但这取决于事态的发展，如果不采取行动，可能会造成滚雪球式的负面影响，远远超出通常模拟所能体现的程度。特别是，不采取行动可能会增加经济转向次级均衡的风险，在这种情况下，对增长、就业和价格发展的预期不断恶化，以及私营部门资产负债表的影响，可能会进一步加剧当前的下行螺旋。在这种情况下，在经济不断恶化的情况下，刺激力度过小的代价，很可能会超过在更有利的情况下，刺激力度过大的代价。巨大的复杂下行风险要求财政政策以风险为基础，采取更多的先发制人而非被动反应的政策行动。

在缺乏共同的欧元区预算的情况下，目前的情况为在2020年预算计划中采取真正协调一致的方法，采取支持性但差异化的财政立场提供了机会。财政政策要在政策组合中发挥更积极的作用，就需要考虑到不同的可持续性挑战，区分有财政空间的会员国和高债务的会员国。此外，改善公共财政质量和结构也很重要，特别是增加投资以缓解气候变化，并加强结构性改革。

图3差异化财政扩张的效应:德国和荷兰

一)国内生产总值

b)债务- gdp比率

请注意:国内生产总值影响为百分比差异，债务国内生产总值比率为与基线的百分比差异，在DE和NL中，公共投资增长占国内生产总值的1%。债务情况的违约假设:rg= 0 (搞笑=2， π=2, g=1.7)
源:《荒原》(2019)

说明与委员会的任务模型模拟表明,增加公共投资两年成员国GDP的1%的财政空间,与货币政策在零下限,导致国内生产总值增加1%左右的在此期间有关会员国和较少的更开放的经济体(图3)。在中运行,即使在刺激被移除之后,输出仍然高于基线由于生产力更高的投资收益。对其他欧元区成员国的溢出效应不大，约占GDP的0.1-0.2%。由于经济增长加快，临时财政刺激对债务与GDP比率的影响是良性的。在拥有财政空间的成员国，债务与国内生产总值(gdp)之比短期内将上升约1.5个百分点，长期内将逐渐消失。盈余国家更持久地扩大公共投资(这将纠正过去的削减)将对欧元区经济产生更大的提振，对其他国家产生更大的溢出效应，与基线情景相比，债务比率的增长仍在可控范围内(in 't Veld 2016)。在利率为负的国家，如目前大多数国家的情况，债务动态甚至更有利。

高财政乘数和对债务发展的良性影响取决于财政刺激的性质。投资支出支持经济的生产能力，具有时间限制性质，其影响更大。符合欧盟财政框架精神的差异化投资刺激将是最有效的。

现在是投资于未来更强大、更可持续的经济体的时候了

更积极地使用财政政策的理由，不仅在于财政政策必须发挥关键作用，才能将疲弱的经济体拉出风险区域。当前的形势也为应对深层次的经济挑战和投资未来提供了一个不容错过的机会。政府借款(即使是长期借款)的低利率意味着，许多政府可以更容易地进行投资，以促进长期增长、可持续性和福祉，而不会给公共财政带来压力。

在全球金融危机爆发后，各国政府往往通过削减公共投资来实现财政整固，这种方式被认为比增税或削减社会支出或公共部门工资支出带来的痛苦要小。在整个后危机时期，公共投资的这一缺口一直没有得到弥补。十年来，基础设施没有建成或没有得到妥善维护，对生产力和增长潜力造成了损害。它有可能变成长期错失更好地将个人、公司和地区与机遇联系起来的机会。

德国等一些国家迫切需要加大投资力度。在整个欧盟，几乎一半的企业因交通基础设施不足而阻碍了投资决策，同样数量的企业因缺乏数字基础设施而受阻(图4)。高速网络是知识经济的支柱，也是企业在不久的将来创新和发展的先决条件。缩小农村数字鸿沟也是缩小地区差距和提高社会凝聚力的关键。在卫生、教育和技能方面的进一步投资也将支持更持久和更具包容性的增长。

图4企业报告基础设施是其投资的障碍(%)

源:欧洲投资银行投资调查，2018。

与此同时，投资于绿色经济的需求正变得越来越紧迫，因为拖延行动将导致减缓气候变化的成本急剧上升(IPCC 2018)。近几个月来，气候变化引发的示威活动和公民不服从行动的规模和范围不断扩大，使这个问题在政治上具有紧迫性。能源转型将需要更多的投资——而且是不同于当前轨迹下的投资——以实现从能源、工业和交通运输开始的整个行业的脱碳。在欧盟，当选总统van der Leyen宣布了一项“绿色协议”，以加速到2050年实现碳中和的过渡(van der Leyen 2019)。这样的倡议可以调动公共和私人资源，促进低碳技术的创新和投资，并建立更可持续的经济。

作者注:本文作者仅以个人身份撰写，其观点不代表经合组织或欧盟委员会。他们要感谢Dorothée Rouzet(经合组织)，Sven Langedijk和Nicolas Philiponnet(都是欧盟委员会)对本专栏的支持和帮助。

参考文献

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