为后covid -19世界重新思考欧洲的养老金制度

在欧洲，人口老龄化给养老金支出带来了压力，威胁到养老金体系的可持续性。各国作出了反应，而且反应有力。在过去的三十年中，许多国家逐步推行了系统性的养老金改革，包括意大利(1995)、瑞典(1998)、奥地利(2005)和芬兰(2005)。尽管如此，还是全球危机引发了改革的雪崩。虽然在全球危机开始时，欧洲的养老金支出预计将在长期内增长约占GDP的4%，但全球危机和欧洲债务危机使养老金体系的失衡更加明显和紧迫(Börsch-Supan 2013)，导致采取的措施数量比前20年增加了两倍(Carone et al. 2016)。可持续性问题是改革的重点，这些改革还改善了养恤金制度的结构，消除了扭曲现象，旨在提高精算的公平性，并通过加强对低收入退休人员的保护来加以平衡重要的是，改革并没有公平对待几代人，往往减少了年轻一代的养老金，而对退休或接近退休的人却有所保留。

当全球危机和欧洲债务危机的影响消散后，改革失去了动力。政治压力越来越大，不能“言出必行”，导致许多国家的政策逆转，在一定程度上使早先的成果付诸东用(经合组织2019年)。这种逆转可以通过长过渡期来促进，这是大多数改革的特点，但可能会阻碍实施(Kohli和Arza 2011年)。改革势头的逆转还体现在《2021年老龄化报告》(欧盟委员会2021年)的预测中，在该报告中，一些国家的政策相关变化有助于增加支出。

2019冠状病毒病大流行增加了养老金制度的可持续性风险，并进一步扩大了代际失衡，因为与退休人员相比，青年和工作年龄人口受到了不成比例的影响——这种模式重复了早期危机时期的经验(Chen等人，2018年)。这种不断变化的社会经济环境要求我们认清现行政策下养老金的可持续性和公平性，对养老金与福利制度的设计和组合提出了更高的要求。

在最近的一项研究中(Fouejieu等人，2021年)，我们提出了一个框架，允许评估养老金改革，重点关注可持续性、公平性和代际公平。中心部分是比例度量(PM)，由Knell(2005)提出，它允许比较每个队列的养老金福利现值与养老金缴费现值随时间变化的比率。通过设置贴现率等于GDP增长，PM可以表示为福利总和与贡献总和的(未折现的)比率，两者都是GDP的百分比

以这种方式定义，PM是精算公平的衡量标准，比较工作期间的缴费和退休时的缴费。对于一个群体来说，一个精算公平的养老金制度将产生一个PM等于1，即福利完全由缴款来补偿，而PM高于1将反映一个制度提供的福利多于它所获得的缴款。如果缴款的当前贴现价值至少等于所有群体的福利的当前贴现价值，当PM低于或等于1时，这个制度将是可持续的总理还将养老金制度的可持续性与几代人的公平联系起来。一个跨群体的恒定PM标志着一个所有群体都被平等对待的养老金体系，从而确保代际公平。

我们将这一框架应用于《老龄化报告》预测的三个年份:2009年年份，它排除了全球危机后实施的广泛改革;2018年份，主要体现了这些改革的影响;2021年份，让我们可以讨论近年来的改革逆转。在全球危机之前(根据2009年老龄化报告)，欧洲的养老金制度在精算上既不公平也不可持续:当前和未来退休人员的平均PM在2的数量级表明，退休人员获得的福利相当于其现值贡献的大约两倍。使用2018年老龄化报告预测的平均PM在长期内降至近1.5，而目前的退休人员基本未受影响，这证明了全球危机后采取的改革的影响，使养老金在实现长期可持续性的道路上走了一半(图1)。最后，基于2021年老龄化报告预测的平均长期PM为1.7。报告指出，与2018年相比，逆转的影响以及其他因素恶化了可持续性，包括提前提高退休年龄的做法有所倒退，可持续性因素暂停，以及公共养老金系统在新兴欧洲国家的作用日益增强。

图11990年出生的队列的比例测量

来源: 2009年和2019年老龄化报告;欧盟统计局(Eurostat);国际货币基金组织的工作人员计算。

尽管在全球危机之前，首相在各年龄段的平均表现大致相似，但随后的改革并没有公平对待几代人。在推行了更深层次系统性改革的国家，养老金的pm在各年龄段的变化模式——从老年人群的高初始水平下降——表明，在大多数情况下，年轻一代承担了养老金改革的成本(图2)。在其他国家，现行政策和人口老龄化倾向于年轻群体。

图22021年老龄化报告中按队列的比例衡量

请注意:计算所依据的国家样本较少，可以为所有群体计算终身福利和缴款。
资料来源:《2021年老龄化报告》;欧盟统计局(Eurostat);国际货币基金组织的工作人员计算。

前进的道路

这些结果表明，欧洲目前的养老金制度既不可持续，也不公平。因此，许多系统需要大量的状态转移。欧洲养老金体系的平均赤字目前约占GDP的2.5%，预计在未来30年将增加到GDP的4%。鉴于公共债务水平已经很高，或侵蚀了潜在的增长，在一些国家，要为持续高水平的养老金支出提供资金，可能很难不引发一些压力。虽然人口老龄化与较低的生产率增长有关(Batog等人，2019年)，更高的养老金支出可能还需要更高的缴费率，或排挤其他生产性支出，这可能会对就业和GDP造成压力(Barr和Diamond 2008, Börsch-Supan 2013)。

展望未来，改革的目标应该是在可持续性方面取得更大进展，而不仅仅是以牺牲年轻一代为代价。呼吁在几代人之间共享公平和公平的原则，更平等地在所有代人之间分配调整，对于培养更大的政治接受度至关重要(Kohli和Arza 2011年)。改革应注意较长的逐步阶段，这一方面给个人和家庭适应的时间，另一方面加深代际分歧，对改革的未来实施构成风险。加强缴款与福利之间的联系，例如在精算上将缴款或福利调整设定在中性水平，也将在劳动力市场继续复苏的情况下最大限度地减少工作扭曲。在制定了社会、基本、最低或其他目标养恤金以减轻贫穷的地方，应注意如何将这些养恤金与与收入有关的养恤金或向老年人提供的其他支助联系起来。

作者注:本文仅代表作者个人观点，不应归IMF、其执行董事会或其管理层所有。

参考文献

Barr, N和P Diamond (2008)，养老金改革:原则和政策选择，牛津:牛津大学出版社。

巴托格、C、E Crivelli、A Ilyina、Z Jakab、J Lee、A Musayev、I Petrova、A Scott、A Shabunina、A Tudyka、徐晓春和张锐，(2019)，《中欧和东欧的人口逆风》，国际货币基金组织部门文件19/12，国际货币基金组织，华盛顿特区。

Börsch-Supan, A(2013)，“欧洲的福利改革:当前养老金改革进程中的政策混合”，载于A Alesina和F Giavazzi(编)，金融危机后的财政政策，国家经济研究局。

Carone, G, P Eckefeldt, L Giamboni, V Laine和S Pamies Sumner(2016)，“2000年代以来欧盟养老金改革:成就与挑战”，《欧洲经济讨论》第42期，欧洲委员会。

陈涛、J-J Hallaert、A Pitt、A H Qu、M Queyranne、A Rhee、A Shabunina、J Vandenbussche、I Yackovlev(2018)，《欧洲不平等与跨代贫困》，《国际货币基金组织工作人员讨论》第18/01期。

欧洲委员会(2021)，《2021年老龄化报告:欧盟成员国的经济和预算预测(2019-2070年)》，欧洲经济制度文件148，欧洲委员会。

Fouejieu, A, A Kangur, S Romero Martinez和M Soto(2021)，《欧洲的养老金改革:我们走了多远?》货币基金组织部门文件21/16。

Knell, M(2005)，“当队列规模变化时的可持续和公平的现收现付养老金制度设计”，国家银行，ONB工作论文95。

Kohli, M和C Arza(2011)，《欧洲养老金改革的政治经济学》，载于R H Binstock和L K George(编)，老龄化与社会科学手册s，第7版，文献出版社。

经合组织(2019),2019年养老金概览:经合组织和G20指标经合组织发布。

尾注

改革提高了退休年龄，延长了缴费期限，通常还加入了自动机制(可持续性因素)，以使系统走上更可持续的道路。改革还旨在通过修正几个设计问题来提高公平性，这些问题为贡献很少的工人提供了很高的福利，并导致许多人提前领取福利。与此同时，大多数改革以削弱缴费与福利之间的联系为代价，保护了低收入者的养老金。

2通过用GDP的百分比表示贡献和收益，养老金制度的可持续性与宏观经济动态效率条件或利率和GDP增长差异(r-g)直接相关。这使我们能够从宏观角度来评估养老金制度的可持续性，将其作为一般政府预算约束的一部分。

欧洲范围内的PM基准约为1，其假设是贴现率等于GDP增长，或r=g，这与过去20年发达经济体r-g趋近于零的趋势一致。这一假设也近似于纯粹的现收现付养老金制度，其财政可持续贴现率等于税基增长率(阿龙-萨缪尔森条件)，在稳定状态下等于GDP增长率。这也是一个方便的假设，可以得出一个简单而实用的指标——未折现流量的比率，用GDP的百分比表示。然而，r-g会随着时间的推移和在特定国家的情况下偏离一个，在这种情况下，特定国家的PM基准也会不同于一个(Fouejieu等人，2021年)。