VoxEU列欧盟机构欧盟的政策

改革欧盟宏观经济政策体系:经济要求和法律条件

12月16日2021

欧洲货币和财政框架的稳定性和充分性正日益受到经济环境持续变化的挑战。本专栏总结了一组专门研究欧盟事务的经济学家和律师的发现，他们对欧盟和欧元区运行良好的宏观经济政策体系的经济需求和法律条件进行了全面评估。他们从三个方面(财政和货币政策协调、财政规则和欧盟层面的财政能力)提出了符合经济需要的经济框架改革，并评估了其法律可行性。他们得出的结论是，在现有的主要法律范围内，有意义的改革是可行的，这些改革将带来法律的明确性，并改善经济表现。

作者

菲利普•马丁

让-克洛德•皮尔

琼•皮

Miguel Poiares Maduro

Lucrezia Reichlin

阿明斯坦巴赫

Beatrice Weder di Mauro

编者注:本专栏是《华尔街日报》的主要评论关于新冠疫情后欧盟经济政策和架构的辩论．

欧元区货币和财政框架的稳定性和充分性正日益受到经济环境持续变化的挑战。尽管欧洲货币联盟最初的法律架构基本没有改变，而经验表明，该制度具有灵活性，但通过对现行法律条款的解释，实时的务实反应已经考验了适应的极限。此外，经济现实已经发生变化，并在货币政策和财政政策的关系、财政法律框架的充足性以及欧盟对当前大流行危机等不可预见事件作出一致反应的必要性方面提出了新的挑战。总体而言，欧洲货币联盟的政策体系一直处于紧张状态，尽管有效，但对事件的反应与最佳策略相去甚远。

在此背景下，一组专门研究欧盟事务的经济学家和律师对欧盟和欧元区运行良好的宏观经济政策体系的经济要求和法律条件进行了全面评估(Maduro et al. 2021)。

下载CEPR政策洞察第114号，“重新审视欧盟框架:经济必要性和法律选择”，在这里

我们建议对法律和经济框架进行改革，使法律边界在三个方面符合经济需要。首先，财政和货币的相互作用应该为不具约束力的财政-货币协调提供场所，为欧洲央行在追求价格稳定方面提供更多回旋余地的规则解释，并为货币目标提供更强的财政支持。其次，随着统一而严格的财政规则在财政异质性的欧洲货币联盟中越来越不适用，我们主张改革财政规则，更加重视债务可持续性，创造稳定空间，并允许有区别的中期债务锚点和基于风险的债务削减目标。第三，我们建议在NGEU经验的基础上，在欧盟与成员国之间建立新的纵向协调机制，并在欧盟层面建立常备应急财政能力。

这些改革可以在不修改欧盟条约的情况下实施，这些条约的基本条款仍然健全。它们将提供更好的清晰度和法律确定性，帮助欧洲应对未来的艰难时期。

拉伸和曲解规则:经济上不理想，法律上有争议

欧盟不是一个联邦制国家。它进行自我改革以应对变革性挑战的能力，甚至是对其完整性的威胁，都受到法律和政治约束的限制。自《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty) 30年前生效以来，紧迫的政策挑战是在基本不变的欧盟基本法框架内解决的。通过延伸现有法律条款，货币和财政政策就有可能探索未知领域，扩大财政规则的范围，甚至赋予欧盟公共财政新的角色，即通过债务融资赠款和贷款支持受疫情影响的经济体的反弹。在其他情况下，由于毫无根据的法律关切或由于政治上的自满，规则下的剩余余地没有得到利用。

一些倡议引起了法律上的挑战，理由是它们违反了欧盟条约的某些条款，超出了欧盟授予的权限，或违反了成员国的宪法。此外，法律争论是在成员国之间和内部政治分歧的背景下发生的。因此，人们普遍认为，欧盟应该在不修改条约或重大立法调整的情况下找到适应的方法。

然而，法律上的紧张局势和政治上的自满情绪与不断演变的宏观经济现实形成了鲜明对比，需要在各个方面改变政策。财政政策和货币政策之间过于严格的脱节，阻碍了对价格稳定的有效追求;财政可持续性仍然至关重要，但在新冠疫情后的世界里，财政规则已经过时，公共债务上升，利率很低甚至为负，货币政策在有效下限的有效性有限;面对冲击的脆弱性，需要一个共同的预算，以提供稳定潜力，大流行危机突显了这一点。

认为欧洲应该在不考虑调整其基本法律框架的情况下应对经济背景下的重大转变，这种假设会导致危险的次优政策。这反过来可能会导致该制度越来越不堪重负，从而使其越来越容易受到法律挑战和政治争论的影响。

这是一个危险的恶性循环。对欧洲未来的思考，应该从评估哪些是必要的政策改革开始，并确定它们在现行主要法律的范围内是否可行。

允许财政和货币政策的协调

在马斯特里赫特架构中，结构性财政立场被认为是中性的或面向可持续性的。因此，欧洲货币联盟的工具箱没有预见到一种协调财政支持的有效机制。然而，面对持续的不利条件，均衡实际利率的下降和短期利率的有效下限，意味着货币扩张可能提供不了多少刺激，而扩张性财政政策可能更有效。当有效的稳定政策需要协调货币政策时，最好设计一个框架来促进货币政策协调(见Bartsch等人2021年的讨论)。

从法律上讲，任何有关财政-货币协调的规定都必须维护欧洲央行的独立性(第130条TFEU)。尽管独立性排除了任何会限制欧洲央行决策权的协调，但软协调安排不存在法律障碍，包括对话、交换意见，以及与其他不受欧洲央行承诺的政策机构建立共同分析基础。在制度上，这种交流可以通过专门的董事会、常设论坛或欧洲学期流程进行(Reichlin et al. 2021)。

让欧洲央行在有效履行其价格稳定使命方面拥有必要的回旋余地，这一点也至关重要。形式上将机械保障措施作为遵守货币融资禁令(第123条TFEU)的基准，最终会破坏价格稳定任务。为了消除歧义并加强法律确定性，第123条TFEU的解释应侧重于中央银行政策行动的目标和对预算纪律的激励，而不是执行以前案例中应用的具体模式，如与资本键相关的债券购买水平或份额。债券购买不应被视为货币融资，只要(1)欧洲央行能够提供一个明确的理由，说明为什么债券购买在追求价格稳定任务中至关重要，(2)债券购买不会减轻成员国追求合理预算政策的压力(Steinbach 2017)。

改革财政规则

财政框架从一开始就是一个工地。财政规则，特别是《稳定与增长公约》(SGP)多次被调整。然而，所有这些修订和增补的共同之处在于，它们没有挑战统一债务和赤字参考值的原则(也没有挑战它们的水平)。但国家不变和时不变的债务和赤字参考值的问题在于，它们遗漏了与一国债务是否可持续有关的大量信息。此外，大流行后的环境导致欧盟成员国的平均债务水平和债务水平差异加大，而欧洲央行的货币政策风险仍然受到利率有效下限的限制。

目前的改革建议在财政规则的国家应急程度和法律可行性方面各不相同:要么完全放弃数字财政规则(Blanchard等人，2021年)，要么保留参考值，但将根据相关国家的情况进行定制(Martin等人，2021年)，要么强调在实现这些目标的收敛过程中更具灵活性(EFB 2021年)。这些建议的改革方向是一致的，即统一应用的数值参考值不能充分反映不同的债务可持续性情况，财政治理更加差异化是可取的。

我们主张改革财政规则，更加重视债务可持续性，创造稳定空间，并考虑到不同的中期债务锚点和基于风险的债务削减目标。在当前规则下，在更多地注意债务可持续性分析或使用免责条款方面存在一些回旋余地。从目前的固定到统一的数值参考值(即3%的赤字，60%的债务比率)的更深远的偏差可以通过第126(14)条TFEU中列出的特别立法程序和对欧盟次级立法的修改来实现，这比普通条约的修改更方便。

在欧盟层面建立常备应急财政能力

2020年春季启动的下一代欧盟(NGEU)计划是为应对异常严重的经济衰退而采取的开创性举措。它与之前关于欧盟公共财政的两次讨论有关——为欧元区稳定目的建立预算或“财政能力”，以及为欧盟层面的公共产品(如气候变化)提供融资。然而，NGEU在法律上和功能上都不能被视为为欧盟预算的根本改革或建立永久性欧盟“财政能力”铺平道路。它建立在向成员国提供投资赠款和贷款的特殊和有时限的预算外债务融资计划的基础上。它的设立不影响条约规定的欧盟年度预算。

我们建议在NGEU经验的基础上，在欧盟与成员国之间建立新的纵向协调机制，并在欧盟层面建立常备应急财政能力。这项设施只能在预定的情况下并通过商定的程序启用。法律上最有力的选择是在RFF内设立一个基金并获得相应的资源。激活将包括释放在该基金中积累的资源，并承诺提供新的资源补充该基金。启动触发器，无论是实质性的(需要启动的情况的定义)还是程序性的(多数门槛)，都应设定足够高的门槛，以确保该设施不会成为预算外设备，而是具有保险机制的特征。

在有保障的资源和只有在特殊情况下才允许激活设施的设计下，构成NGEU基础的第122条TFEU的法律基础可以复制。虽然应依赖苛刻的标准和程序，以确保对此类设施的求助仅限于非常情况，但我们认为，第122条TFEU可以为欧盟倡议提供法律基础，这些倡议涉及向成员国提供贷款和赠款，以及欧盟层面的投资，以应对特别严重的特定和临时挑战。

结论

为了应对新的经济和金融环境，法律框架需要有坚定的原则，但也要有适应性。我们的建议旨在为政策体系带来重大改进。事实证明，这些改革可以在不改变现有主要法律框架的情况下实施，只要有进行此类改革的政治意愿，并利用法律架构中现有的灵活性，例如在财政和货币协调领域。

事实上，政治约束比法律约束更有约束力。这尤其适用于建立共同的财政能力。但是，如果不进行这种改革，就可以根据《条约》的现行规则为具体情况制订一项常设应急文书。

我们相信，我们有限的一套建议将为未来更艰难的时期做好准备:在这个世界上，央行的独立性和可信度仍然至关重要，但它应该能够实施的政策举措的范围已大幅扩大;由于政府债务水平高企，偿付能力危机的威胁有所增加，但宏观经济稳定必须经常依赖财政支持;来自金融、卫生、气候或地缘政治的尾部风险更频繁地出现，需要采取非同寻常的应对措施。