改革欧盟财政框架:一个欧洲财政委员会的建议

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这个专栏是VoxEU领先评论辩论”欧元区改革”

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虽然今天财政规则的需要比以往任何时候都要高,人们越来越认识到稳定和增长公约(SGP)不是它的任务,需要深刻的改革。2016年,荷兰理事会主席首先强调了需要简化规则和加强他们的中期取向(2016年荷兰理事会主席)。2017年5月,欧盟委员会还呼吁对欧盟财政规则作为整个过程的一部分,完成欧洲货币联盟的欧洲委员会(2017)。欧洲财政委员会的提议改革SGP发表在2018年的年度报告(2018年欧洲财政委员会)。建议从国际机构(国际货币基金组织、经合组织)和活泼VoxEU讨论欧元改革表明,一些收敛的意见也开始出现,对改革的必要性和改革的主要方向应该(例如Benassy Quere et al。2018年,委员会d分析摘要2018年,德国经济专家委员会2018年,海恩曼2018年)。

改革规则尤为重要,在当前时刻,政府必须利用当前环境准备下一次危机。此外,重要的是要记得,欧盟财政规则是一组广泛的政策工具的一部分。例如,ESM的预防性信用额度需要遵守SGP的合格标准。1这同样适用于欧洲投资稳定函数(EISF)最近提出的欧盟委员会(European Commission)作为新的multiannual金融框架的一部分(欧洲委员会2018年)。更简单、更透明、更可预测的框架是因此EMU深化的整个过程的一个重要组成部分。

从政治到目前为止我们学到了什么?

今天,SGP特性五个主要构建块。

• 首先,两个“锚”指南在中期财政政策:预算赤字和债务比率。
• 第二,这些锚意味着重叠的财政需求,偶尔提供了相互矛盾的信号:削减债务的结构调整和目标。
• 第三,政策是使用多种指标监控,这不可避免地导致冲突的信号;合规评估因此论断方法重的利弊不同的指标。
• 第四,一个复杂系统的灵活性安排允许成员国谈判削减财政需求,例如交换结构改革和某些类型的公共投资。
• 最后,有一个升级系统的警告和对违规行为的制裁,尽管后者从未使用(欧洲委员会2018 b)。

这个框架是几个改革的结果在整个年,逐渐增加的复杂性规则。一些关心的是,改革了顺周期特性。第一个元素的灵活性和周期性修正于2005年被引入,当欧元区经济状况良好,但是框架是在金融危机期间大幅收紧的六块和两包改革。随着经济在2015年开始复苏,进一步介绍了元素的灵活性,导致放松的财政目标。这个规则反映了底层的顺周期性的反复欧元区财政政策(见图1),强调执行的困难,一个超国家的财政框架。最终,下界成员国之间的政治妥协的结果;也许因为这个原因是time-inconsistent——事后规则很轻松的适应困难的情况下。新一轮财政框架需要超越妥协达成共同的理解什么是良好治理,确保所有权和民主党支持的规则。

图1欧元区的财政政策(12个成员)

源:欧洲委员会数据。

更具体地说,一些问题需要解决。

• 首先,今天的规则过于复杂,这阻碍了它们的有效性;事实上,有一个普遍的看法,适用规则不平等,即便他们不是。
• 第二,框架的透明度下降。使用多个指标,其中一些难以察觉的,增加了自由裁量权的范围和判断。
• 第三,委员会和委员会之间的分离,一旦存在,前者负责法律和经济分析,后者负责决策——已变得不那么明确,随着委员会被授予了更多的执法力量。特别是,引入反向特定多数投票支持制裁的压力实际上给欧盟委员会政策结果的重要责任。
• 第四,通过制裁没有规则的执行工作。虽然制裁成员国可能会给政治和公众不满情绪,财政框架没有任何回调机制是不可信的。

建议一个新的框架

在其2018年度报告,欧洲财政委员会提出了一个重大改革欧盟的财政框架。拟议的新框架依赖于一个单一的财政主播:60%的债务比率的参考价值。这是直接翻译成一个单一的操作目标:一个常数上限的增长率主要名义支出净可自由支配收入的措施,确保债务比率将达到60%,15年说,如果经济在其潜力和通货膨胀为2%。支出上限因此包括一个内置的债务刹车。天花板是固定的三年时间,以确保中期的财政政策的取向;的最后三年,这是重新计算基于所需要达到的60%的参考价值未来15年。债务的参考价值因此达到渐近。

这一改革可以实现二级立法的变化,不是条约本身。3%的预算赤字,因此仍然是条约的参考价值,但它不再是用于设置财政目标。当成员国仍将面临一个赤字超标程序,这需要偏离上述支出规则。唯一区别的预防性和纠正武器SGP在于强化执法,但不是在更严格的财政目标。最后,支出规则将不适用成员国债务GDP的60%以下;在这种情况下,3%的赤字上限仍是唯一约束。

遵守规则是评估的基础上净初级支出增长的一个指标。符合当前的方法用于支出基准SGP,周期性失业救济的影响排除在外,连同欧盟资助的投资。同时,固定资本形成总值是平滑在四年内避免惩罚公共投资。预防下手臂,偏离财政目标都记录在一个补偿账户后几年,需要纠正。违反规则会发生时的累积偏差补偿账户超过1%的GDP。赤字超标程序下,任何偏差都高于净支出上限将被视为违约,可能导致制裁。

一般例外条款应取代目前豁免和灵活性的复杂系统中嵌入规则。这个例外条款允许成员国偏离支出上限在一组有限的特殊情况下,如严重的经济衰退期间或之后之外的控制政府极不寻常的事件,如自然灾害。

对违规行为的制裁将同样适用于预防和纠正的手臂。修改了制裁框架可能涉及删除时存在的自由裁量权设置罚款在下界估计。此外,经济条件目前预见欧洲(ESI)结构和投资基金可以扩展到整个欧盟预算。最后,应该引入积极的条件,例如,坚持规则可以允许访问最近提议欧洲投资稳定功能,或其他任何未来的中央财政能力。图2展示了一个程式化的代表提出了框架。

图2支出的程式化表示规则

源:欧洲财政委员会2018年年度报告。

董事会最终提出改革的总体治理规则分配独立机构评估合规方面发挥更大的作用,特别是在使用例外条款。这将加强框架提供了一个更大的分离之间的“评估”和“决策者”。具体地说,只要违反了支出规则是观察到,它将由一个独立评估员进行评估是否例外条款可以被触发。这样的评估可以例如是一个欧盟层面独立财政机构(IFI),可能在结合国家国际金融机构。欧盟委员会和理事会将会把最终的决策基于这个独立的评估和,如果他们决定偏离它,他们会解释这些偏差的原因。

完整的改革方案的实施将导致一种更简单和更透明的框架由于使用一个预算锚和一个可观测的运营目标。执行也将更有效,因为强大的制裁体系——这也适用于预防下手臂,使用有限的例外条款是由需要备份的执行或解释的决策者。此外,三年区间重新计算支出上限提高中期预算的取向。

说明性的例子

图3展示了一个模拟的几个欧元区国家支出规则,并比较其当前债务规则嵌入到下界估计。支出规则似乎罢工一个适当的债务可持续性和经济稳定之间的平衡。它有助于稳定经济,因为支出上限计算假设经济增长是其潜在的通货膨胀为2%;在经济低迷时期,支出允许比经济以更高的速度增长,反之亦然。例如,在意大利和西班牙名义增长率仍低于其潜力,导致在短期内的净支出增长高于当前债务规则,基于消除二十分之一的实际债务占gdp的比率和60%的差距。我们的规则意味着这些国家最初是要求只运行主要盈余相对较低,和财政目标将变得更加要求只有当经济增长和通货膨胀恢复正常。净支出稳定增长,规则允许稳步改善的主要平衡,公共债务逐渐收敛到60%。需要60%的债务大量桥梁锚定在15年的时间需要意大利特别是运行大量主要盈余。这面临一个艰巨的任务的国家。然而,这个任务的严重程度减轻,所需的基本盈余增长较低的国家的经济增长低于其潜力。 Over time, as the debt ratio keeps falling, the rule allows for increasingly higher rates of net expenditure growth while still maintaining adequate primary surpluses.

图3模拟高负债国家的支出规则

笔记规则是:调整路径下的支出计算每三年,假设经济增长的潜在利率和通货膨胀率为2%,以缩小差距15年债务与国内生产总值的60%。隐含的利率假设长期名义利率计算收敛于5%十年,和利息支出增加符合预期的债务展期安排。“净支出增长”是指主要支出的增长率按照目前的价格,网络的可自由支配收入和周期性失业救济措施。调整债务统治下的下界估计每年计算当前宏观经济前景的基础上,以减少之间的差距实际和二十分之一的60%的负债率。在当前政治和根据该债务的规则,因此渐近调整。在当前改革政治,短期调整需求受到逐步调整结构平衡的中期目标,虽然在支出的统治下,逐步调整发生自动通过设置支出的增长率,而不是结构平衡的目标,通过允许更快的经济支出相对于收入的增长,低于潜在增长。

引用

Benassy-Quere A, M Brunnermeier H Enderlein E Farhi, M。C赋,P-O Gourinchas, P马丁J•皮,H雷伊,我施纳贝尔N贝隆,di毛罗·韦德B和J特尔(2018),“调和风险分担与市场纪律:欧元区改革的建设性的方法91号”,经济政策见解。

委员会d分析摘要(2018),“欧洲财政规则需要大修”,请注意。47岁,九月。

荷兰理事会主席(2016),“提高可预见性和透明度的SGP”,非正式的欧盟经济财政理事会,4月23日。

欧洲委员会(2017),“反射纸的深化经济和货币联盟”,5月31日。

欧洲委员会(2018),“监管的提议的欧洲议会和理事会建立欧洲投资稳定函数”,最后COM/2018/387 - 2018/0212 (COD)。

欧洲委员会(2018 b)。”稳定与增长公约》手册”,075年欧洲经济机构- - -论文,3月。

欧洲财政委员会(2018),2018年的年度报告。https://ec.europa.eu/info/publications/2018-annual-report-european-fisca..。。

德国经济专家委员会(2018),“调整欧洲财政框架”,Bruegel发表于9月12日。

Heinemann, F (2018),稳定和增长公约》怎么可能简化?报告写的要求欧洲议会经济和货币事务委员会。

尾注

[1]https://www.esm.europa.eu/sites/default/files/esm_guideline_on_precautionary_financial_assistance.pdf