改革欧盟财政框架:现在是时候了

2020年10月20日，欧洲财政委员会发布了新的年度报告．该报告对2019年进行了仔细评估，并就如何加强欧盟财政框架提出了建议。2019年标志着从金融和主权债务危机中持续6年的复苏结束。尽管放缓，但经济增速稳定在1.5%左右，符合其预期潜力。总体而言，去年仍是经济形势良好的一年，绝大多数欧盟国家的经济活动水平达到或超过潜在水平。尽管经济持续增长，但按结构性基本预算平衡衡量，欧元区和欧盟的总体财政状况削弱了约0.25%的GDP(图1)。公共财政的恶化主要是由于支出下滑，这远远抵消了利息支付的节省。

此外，支出的增加突显了未能坚持预算计划。在整个欧盟，公共支出占GDP的比重比政府中期预算计划(即2018年春季提出的稳定与趋同计划)中设想的高1.2%。债务水平高或非常高的国家出现了大幅下滑。此外，在2014-2019年，支出下滑的最大一部分进入了经常支出，只有非常小的一部分——不到十分之一——分配给了政府投资(图3)。

图1推动总体收支平衡变化的是欧元区

源:欧洲委员会;自己的计算

图2欧元区产出缺口与财政立场

图3欧盟政府支出下滑(2016-2019年)

a)政府债务水平

(二)按政府开支类别分类

笔记(1)该图显示了2016-2019年政府支出产出与稳定和趋同计划支出计划之间的差异，其占GDP的比例。(2)债务水平的国家分类是基于2016-2019年的平均债务占gdp的比率。高负债国家= GDP的90%以上(即BE、ES、FR、IT、CY、PT);高负债国家= 60%至90%(即德国、爱尔兰、爱尔兰、胡、荷兰、西班牙、英国);低债务国家=低于60%(即BG、CZ、DK、EE、LV、LT、LU、MT、PL、RO、SK、FI、SE)。占欧盟GDP的份额:低债务组(18%)，高债务组(44%)，高债务组(38%)。
源:欧洲委员会;自己的计算

没有跟进的违规个案数目创记录

在最后的评估中，委员会发现有10个国家在很大程度上没有达到SGP所要求的财政调整(即比利时、爱沙尼亚、西班牙、法国、匈牙利、波兰、葡萄牙、斯洛文尼亚、斯洛伐克和英国)，而有3个国家未能以所需的速度降低其高债务水平(比利时、法国和西班牙)。2020年初，由于计划在2019年突破GDP赤字参考值的3%，只对罗马尼亚开启了过度赤字程序(EDP)。2019年严重违反规则的国家数量是2011-2013年六项和两项立法改革以来最高的。同样，偏差的大小是2014年以来的最高水平(图4)。再次，许多政府未能利用良好的经济条件建立缓冲。

图4财政要求偏离情况(2014-2019年)

笔记:(1)当既定的遵守指标(即结构平衡和支出基准)均显示偏离MTO或偏离对MTO的调整时，一个国家被认为未达到SGP预防性部分的要求。(2)图表不包括EDP中的国家。
源:欧洲委员会;自己的计算

2020年春季COVID-19大流行的传播从根本上改变了情况。为遏制病毒传播而采取的卫生措施引发了大萧条以来最严重的经济衰退，所有国家都采取了大规模的财政扩张措施。这一流行病的经济和社会影响完全有理由启动《紧急援助措施》的一般免责条款，使各国政府能够以它们认为合适的方式应对危机。尽管该条款不适用于2019年，但麻委会和经社理事会一致认为，由于2020年大流行的特殊影响，不应就前一年普遍的不遵守行为采取任何行动。不过，应该尽快澄清取消该条款的条件，以充分稳定财政预期。

改革条约

在新冠肺炎大流行对欧盟公共财政造成严重破坏之前，财政规则的有效性已经受到质疑。在截至2019年的相对有利年份(包括2019年)，规则中的缺陷变得明显:复杂和含糊不清;顺周期财政政策;以及政府投资的减少。EFB(2019)对这些弱点进行了广泛概述。我们对最近经验的回顾证实了这一评估，尤其是在经济景气时无法建立财政缓冲方面。

委员会2020年2月5日的经济治理审查启动了关于如何改进SGP的辩论。目前，欧元区和欧盟的赤字总额预计将从2019年占GDP的0.6%飙升至2020年的8.5%左右，债务比率将达到历史高点，欧盟委员会的审查和咨询将在一个全新的背景下进行，可能产生深远影响。从目前的角度来看，长期存在的不足似乎更加明显:结构平衡等不可观察的短期政策指标被更高的不确定性包围;维持投资的责任暂时由NGEU承担，但将需要国家跟进;必须重新评估受可持续性限制的财政稳定，以便在低利率环境下为支持需求留出更多空间。

图5

尽管大流行推迟了对欧盟财政规则的审查，但EFB(2020年)强调了当前欧洲货币联盟架构的三个主要差距。

• 首先，欧洲货币联盟需要一个永久性的财政能力，以应对大规模冲击．尽管各国必须利用经济景气时期建立缓冲，但2019冠状病毒病危机也表明，如果没有能够及时部署的永久性和真正的中央财政能力，以应对非常大的外部冲击，将付出巨大代价。这种能力最终应采取的形式是，由欧盟自身税收资源提供更大的预算，规模要有意义，要有在发生重大冲击时借款的能力，并关注欧盟的投资重点。支付可以结合基于指标的自动性和独立的评估。
• 第二，欧盟财政框架需要简化和提高有效性。公共债务的激增突出表明，有必要采取切合实际和针对具体国家的调整路径，以确保每个国家的债务可持续性。欧盟财政框架应基于三个原则进行重建:(i)债务锚;(ii)制定支出规则，为达到债务锚而制定可信的、针对各国的调整速度;(iii)一个通用的免责条款，该条款将在独立分析和建议的基础上生效。为了加强政府遵守规则的动机，遵守规则应该是获得拟议中央财政能力的先决条件。
• 第三，促进增长的支出需要得到保护。这场危机突显出，对支持经济增长至关重要的某些政府支出项目(如投资)随着时间的推移出现了下降，尤其是在财政整固期间。因此，这项支出今后需要一个有效的屏障，特别是在评估支出规则的遵守情况时允许增加某些投资。

中央财政能力

在短短十多年的时间里，欧盟遭遇了三次极端危机，危险地考验着当前架构的极限。正如前两次危机——全球危机和欧洲主权债务危机——一样，当前的疫情引发了一场关于必要的共同财政应对措施的热烈辩论，提出了主要针对当前紧急情况的工具的设想。

我们认为，欧洲需要一个更大的欧盟预算。在遵守辅助性原则的同时，更大的欧盟预算将有助于稳定欧元区和欧盟，促进经济趋同，并有效提供欧盟公共产品(图6)。要有效实现所有三个政策目标，中央财政能力应具备以下特点:(1)它将是永久性的，(2)理想情况下，欧盟预算将由真正的本国税收资源提供资金，并有能力借钱应对大规模冲击，(3)其规模应该是有意义的，(4)支出重点将支持欧盟的投资优先事项，(5)支出标准应由明确的规则管理，基于经济活动指标和独立评估。

图6EFB关于中央财政能力的建议

区分债务减免

由于许多成员国将带着历史上最高的债务水平走出这场危机，因此迫切需要为财政政策保留一个可信的中期锚，从而在一般性豁免条款失效之前重新激活并可能完成SGP改革进程。

特别是，随着公共财政状况的严重恶化，特别是在长期低利率环境下，六项改革中定义的债务调整“令人满意的速度”已成为一个不太现实的指导方针进一步区分债务削减的速度将使远远超过《条约》参考值的国家能够更好地适应其需要和能力，同时减轻对远远低于《条约》参考值的国家的监测。与此同时，将要求各国对新的减债途径表现出更坚定的承诺。

在我们的最新年报T，我们说明了在不同的假设下如何做到这一点，假设债务水平以及偿债利息成本与经济名义增长率之间的差异。2图7模拟了支出规则在受COVID-19卫生危机影响最大的欧盟成员国之一，即意大利的运行情况，以欧洲经济委员会关于简化SGP的最初提议为基础。上面的面板比较了当前1/20 SGP规则(红线和柱状图)与我们的基线支出规则(深蓝色线和柱状图)下的债务削减路径和隐含的结构余额(扣除利息)虽然在调整的头几年，支出规则相对于一般预算方案债务规则提供了一些缓解，但一旦周期条件改善，支出基准规则所暗示的整顿努力就会急剧加剧

为了在债务削减的道路上更好地分配调整的努力，并克服调整后期非常苛刻的财政修正，图7的底部显示了另一种债务轨迹(即黄线和柱状图)。与基线相比，债务轨迹从2021年开始，调整速度为0.05(即1/20)，到2027年，在支出上限第二次修订时，调整速度较慢，为0.04(即1/25)。在负债率保持稳定下降轨迹的同时，所需的基本盈余分布在调整路径上似乎更加均匀。

图7不同减债策略下的意大利债务/ gdp路径

a)支出规则与SGP的债务规则

笔记:(1)基线支出规则下的调整路径是在假设经济以其潜在增长率增长，通货膨胀率为2%，债务与gdp之比在15年内收敛到60%的情况下计算的。债务规则下的调整路径是根据GDP和通胀的实际预测计算的。(2)隐含利率的计算假设长期名义利率趋近3.1%，即观察到的10年平均值，并且利息支出的增长与预期的债务展期相符。(3)支出净额增长率是指按当期价格计算的基本支出增长率，扣除可支配收入措施和周期性失业救济后的增长率。
源:欧洲财政委员会

b)调整速度经过修订的支出规则

笔记:(1)另一种情景假设债务与gdp之比在20年内趋同至60%，从2027年开始，在25年内趋同至60%。(2)调整路径的计算假设经济以其潜在增长率增长，通货膨胀率为2%。(3)隐含利率的计算假设长期名义利率趋近3.1%，即观察到的10年平均值，并且利息支出的增长与预期的债务展期相符。(4)支出净额增长率是指按当期价格计算的基本支出增长率，扣除可支配收入措施和周期性失业救济后的增长率。
源:欧洲财政委员会

这些可能对条约进行改革的因素应与改善治理齐头并进。特别是，改革后的框架将受益于提高透明度和独立经济评估和机构更明确的作用。我们认为，关于更新框架的辩论是紧迫的，议程是明确的:使规则更简单，更容易被接受，并希望更具有可执行性，同时仍然灵活地执行它们，但在经济上比过去更有意义。未来的执行应结束经常为国家政府的政治权宜之计提供便利的做法，因为这些国家政府发现很难采取更多的结构性措施来减少本国赤字和遏制债务上升。在欧盟日益依赖共同的财政和货币稳定工具之际，这一点现在尤其重要

参考文献

甲壳虫，O, N Thygesen, A Cugnasca, E Orseau, P Eliofotou和S Santacroce(2018)，”改革欧盟财政框架:欧洲财政委员会的提议， VoxEU.org, 10月26日。

Blanchard, O, A Leandro和A Zettelmeyer(2020)在低利率时代重新审视欧盟财政框架。

欧洲财政委员会(2017)，年度报告．

欧洲财政委员会(2018)，”评估2019年欧元区适当的财政立场”。

欧洲财政委员会(2019)，”对欧盟财政规则进行评估，重点关注六方和两方立法”。

欧洲财政委员会(2020年)，年度报告．

尾注

1参见Blanchard等人(2000)。

2 2018年EFB关于简化SGP的建议:i)单一财政锚(即债务/ gdp比率目标和实现该目标的下降路径);单一业务规则(即对债务超过目标的国家的净初级支出增长率设定最高限额);以及(iii)一个通用免责条款，根据独立的经济分析触发。详情请参见Beetsma等人(2018)。

3这与净支出增长的上限是一致的，根据基本的宏观经济情况计算，以确保债务与国内生产总值之比在15年内达到60%。根据基线支出规则的调整速度依次为0.07(即1/15)。这一上限将固定为3年，并在第t+3年根据已实现的债务存量和更新的宏观经济情景重新计算，以确保债务占gdp的比例在15年后再次达到60%。因此，对于SGP债务规则，允许债务比率渐近地下降到目标水平。

4 .反过来，支出规则可能允许在不利的经济环境下增加短期债务——只要这被随后几年更快的债务削减所抵消——而目前的债务规则要求在短期内削减已经存在的债务率。