第四届气候变化论坛年会1的重点是公共财政(在可持续性和质量方面)与旨在减缓气候变化的政策之间的联系。根据《巴黎协定》和《欧洲绿色协议》，欧盟成员国制定了雄心勃勃的碳减排目标，要在2050年前使欧盟成为首个气候中和的主要经济体。这一结构性转变需要欧盟各国政府做出大胆而艰难的决定(Weder di Mauro 2021)，对经济增长和公共财政产生重大影响。
欧盟委员会执行副主席Valdis Dombrovskis在辩论开始时询问，鉴于气候变化对财政可持续性构成的风险，各国政府如何实现公共财政的增长友好型构成?与气候风险对金融稳定的影响不同，人们对气候风险对财政可持续性的影响了解较少，因此可能被严重低估。为了填补这一空白，EFB会议旨在澄清气候变化对财政政策的实施、公共财政的可持续性以及欧盟财政框架的未来构成的挑战。
了解气候对政府债务的风险
在向脱碳经济转型的过程中，政府可以运用多种手段来促进这一转型。正如欧盟委员会负责绿色转型的执行副主席弗朗斯·蒂默曼斯(Frans Timmermans)在其主旨演讲中所言，要达到碳中和，需要碳定价排放交易系统(ETS)和投资相结合。这些变化将不可避免地对宏观经济、结构和预算产生重要影响。尽管缓解政策需要相当大的成本，但贝莱德(BlackRock)的Isabelle Mateos y Lagos认为，这些成本低于在一切照旧的情况下(2019年全球GDP的25%)估计的损失。总体而言，气候政策的净福利影响将是积极的(图1)。
图1转型带来净经济收益(2020-40年转型对GDP的估计累积影响)
笔记:柱状图显示了三个因素的总体估计影响:由于减缓政策而避免的气候变化损害(正)，绿色基础设施支出(正)和与过渡相关的成本(负)。黑线表示估计的净影响。
源拉各斯:贝莱德投资研究所，法国央行，国际能源机构，经合组织。
Inna Oliinyk(欧盟独立财政机构网络)专门研究了未得到缓解的全球变暖情况下的公共财政后果，证实不作为的预算足迹将比脱碳的成本更糟糕。例如，英国的一项案例研究表明，在80年的时间内，不作为的公共部门债务将是成本高昂的缓解政策下的两倍(图2)。牛津大学的里克·范德普罗格(Rick van der Ploeg)也表明，推迟缓解政策只会增加未来在适应措施上的支出，最终导致更高的所得税。
图2公共债务长期发展的三种情况
源:预算责任办公室(2021年)。
由于绿色税旨在提高碳的影子价格，它们既可以减少排放，又可以创造财政空间，为减缓措施和其他有利于增长的政策(如扭曲性减税)提供资金。然而，双重分红的概念是具有欺骗性的。事实上，精心设计的庇古税意在摧毁他们自己的税基，从长远来看，来自绿色税收的收入必然会消失。底线是，缓解措施的成本无法通过增加收入来抵消，从而导致公共债务增加(图3)。在欧盟一级采取协调办法可能有助于制定有效和高效的缓解政策。
图3到2050年净债务达到零的影响
源:预算责任办公室(2021年)。
执行缓解政策的财政挑战
减缓气候变化并解决其影响是代价高昂的主张。鉴于新冠疫情后公共债务处于历史高位的遗留问题，保持债务可持续性的需要将迫使各国政府做出艰难的选择。根据欧盟委员会的数据，在未来十年内，欧洲每年将需要5200亿欧元的额外投资来实现其气候目标。根据2021-2027年多年度财政框架(MFF)和下一代欧盟(NGEU)，欧盟每年已获得约860亿欧元的公共资金。因此，即使扩大公共投资是必须的，大部分所需投资也必须来自私人。
Guntram Wolff (Bruegel)认为，对气候目标最重要的贡献之一源于技术和创新。然而，基于过去的经验，他怀疑面临整合公共财政需要的政客们是否愿意通过削减经常支出来支付额外投资。这一观点与Larch等人(2022)的研究结果相呼应，该研究表明，在危机发生后，政策制定者通常不会增加公共投资。
似乎高效的优先排序还不够困难，牛津大学的里克·范德·普洛格(Rick van der Ploeg)认为这充满了政治摩擦。经验指出了我们经济高效绿化的五个主要障碍:(i)碳税比化石燃料补贴低得多，(ii)碳税对穷人的伤害不成比例，(iii)搭便车行为在国际舞台上无处不在，(iv)为缓解气候变化支付的负担在几代人之间分配不均，(v)选举方面的考虑往往使决策偏向于容易的解决方案，例如，与税收相比，更倾向于补贴。范德普莱格主张更多地关注分配方面的考虑。特别是，他倾向于将税收收入输送给较贫穷的公民，组织富国向穷国转移，以及后代(通过债务)向当代人转移。同样，泽维尔•德布伦(EFB)认为，绿色议程放大了通常由政治摩擦造成的赤字偏见。具体来说，各国政府更喜欢一揽子缓解政策，倾向于补贴(而不是税收)和公共投资(而不是鼓励私人投资的有针对性的监管和税收措施)。在利率预计将长期低于增长率的环境下，绿色议程为赤字的永久上升提供了一个方便的借口:债务是免费的，回报率看起来很高。
更好地评估气候变化对公共财政的影响至关重要
确保预算过程中的所有利益攸关方了解气候变化对公共财政的影响是解决政治偏见的第一步。不幸的是，大多数国家缺乏对气候转型对财政可持续性影响的全面评估。据Inna Oliinyk说，只有大约三分之一的国家政府进行了这样全面的分析。海伦·雷伊(伦敦商学院)认为，由于缺乏对气候变化造成的未来负债的估计，当局没有动力现在就采取行动。她建议用这种估计充实标准的债务可持续性分析。
原则上，全面评估可以从独立投入或至少来自国家独立财政机构等独立机构的审查中受益。然而，欧盟国际金融机构网络和经合组织指出，并非所有国际金融机构都有监督绿色预算的授权，而且大多数国际金融机构在这方面缺乏足够的专业知识和资源。此外，国际金融机构也缺乏有关政府计划、措施和工作假设的信息。根据EFB(2021年)，虽然各国国际金融机构现在是欧盟财政框架的组成部分，但它们仍然过于多样化，无法通过咨询持续影响财政政策的实施。
尽管评估气候变化对财政可持续性影响的模型仍处于初级阶段，但它们是提供与气候相关的财政风险合理估计的关键。Stavros Zenios(塞浦路斯大学)展示了如何将一个完整的评估模型与标准的债务可持续性分析联系起来。Zenios指出，通过整合气候风险影响公共财政的多个渠道，它们可以对债务动态产生重大影响。因此，对各国政府来说，发展一种全面的财政规划观点至关重要。
欧盟财政框架的未来
这一切对2021年10月19日重新启动的经济治理审查意味着什么?1The current framework being blind to climate change considerations, a natural question is whether these should be added to the list of well-known weaknesses that the reform should seek to address (e.g. European Fiscal Board 2019, 2021).
各国要制定最佳的绿色政策，就财政规则的设计和实施应制定明确的指导方针。东布罗夫斯基斯专员在开幕词中说，委员会不打算改变《条约》中占国内生产总值3%和60%的参考值。相反，削减债务的速度应该是渐进的、有利于增长的，为扩大投资创造空间。
要想发挥效力，欧盟财政框架不能被视为削减了应对当前挑战的理想财政对策。特别是，应鼓励在不危及财政可持续性的情况下采取减缓气候变化的政策。在最后的讲话中，真蒂洛尼专员指出了将气候变化纳入欧盟财政框架的两种方式:通过绿色黄金规则，或通过一个共同的欧盟设施。泽维尔•德布伦(EFB)警告称，将绿色意外事件纳入规则将使规则更加复杂、更不透明、更容易规避。此外，《绿色协议》是一个旨在解决全球问题的欧洲项目，绿色投资自然会成为由欧盟临时财政安排提供资金的欧洲公共产品。
EFB早些时候曾提议通过专门的国家信封来增加欧盟预算，以提供欧盟的共同产品，如绿色公共投资和跨国基础设施项目。这样的安排可以有效防止国家公共投资可能被削减，比复杂而软弱的绿色黄金规则(欧洲财政委员会2021年)更有效。
参考文献
欧盟国际金融机构网络(2021年)，“评估气候转型的财政政策影响”，2月。
欧洲财政委员会(2019年)，“以六项和两项立法为重点的欧盟财政规则评估”，布鲁塞尔。
欧洲财政委员会(2021年)，2021年年度报告布鲁塞尔。
Larch, M, P Claeys和W van der Wielen(2022)，“重大经济衰退的创伤效应:财政政策和政府投资的作用”。
预算责任办公室(2021年)，财政风险报告,7月。
Thygesen, N, R Beetsma, M Bordignon, X Debrun, M Szczurek, M Larch, M Busse, M Gabrijelcic, E Orseau和S Santacroce(2020)，”改革欧盟财政框架:现在是时候了， VoxEU.org, 10月26日。
韦德尔·迪·莫罗，B(2021年)，应对气候变化:CEPR文集期媒体。
尾注
1https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/european-fiscal-board-efb/public-finances-and-climate-change-post-pandemic-era_en
2https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_5321
