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公共部门的缺勤问题

8月21日

在发展中国家，政府雇员缺勤经常是一个严重的问题。一个潜在的原因是，政府职位被任命为一种庇护，以奖励政治忠诚。本专栏介绍了旨在解决巴基斯坦旁遮普省政府医生缺勤问题的干预措施的结果。该项目为政府检查人员提供了一个智能手机应用程序，以简化信息流，并提高了检查率。研究结果支持了政治庇护假说，并为数据驱动的政策制定提供了令人鼓舞的支持。

作者

在发展中国家，政府雇员不上班是一个主要问题。Chaudhury等人(2006)举例说明了这一问题有多么严重——在秘鲁，政府医生的缺勤率为25%，乌干达为37%，印度尼西亚为40%。由于问题的紧迫性，政策制定者正在尝试一系列创新解决方案，从简单地要求教师在教室里自拍(Duflo et al. 2012)到印度的远程生物特征监测站(Dhaliwal and Hanna 2016)。然而，在许多情况下，随着时间的推移，这些改革会逐渐被取消(Banerjee et al. 2008, Olken and Pande 2012)。这给政策带来了一个明显的问题。我们如何让这些改革得以实施?

我们开发了一个项目，试图了解政府缺勤的根源。出于若干原因，巴基斯坦旁遮普省为研究这一问题提供了理想的环境。首先，缺勤是一个严重的问题——我们发现68.5%的医生在正常工作时间缺勤。其次，政府正在计划一项创新改革，称为“监督监督者”计划。该公司希望向政府检查人员提供智能手机，以便他们对政府诊所的检查进行地理定位和时间戳。这也使得医生缺勤数据的实时传输成为可能。这项改革旨在为检查人员提供更有力的激励措施，促使他们完成每月的检查定额。第三，旁遮普省人口超过1亿，有机会研究大国规模的改革。

理解为什么减少旷工的改革经常失败

我们首先非正式地询问了一系列政策制定者，询问他们为什么认为这项改革最终可能会无效。他们一直表示，“政客们会进行干预，以保护他们的人民……他们会希望保持能够这样做的权力”。在巴基斯坦，政客们利用对公共部门职位的影响力作为一种庇护手段，这已经不是什么秘密。一种做法是在他们的家乡设立医生，在那里他们有广泛的个人网络，这样政客们就可以在选举季节利用这些关系。作为交换，医生可以申请保护，免受因表现不佳而被停职、调任和其他制裁。这使得医生可以在私人诊所兼职的同时领取公共部门的薪水(Das et al. 2016)。需要明确的是，政治家不应该有正式的权力来决定医生到诊所工作或惩罚医生。从官方角度来说，这是一个纯粹的官僚职能。然而，这个问题是普遍存在的——在我们的研究中，我们发现官僚们平均每年会遇到两次政客干涉他们制裁员工的情况。事实上，44%的高级卫生官员报告了这一经历。

遵循这一观点，我们发现政治学中大量定性文献描述了发达国家政治发展早期时期的相同现象(Sorauf 1956, Wilson 1961, Johnston 1979, Chubb 1983, Calvo 2004, Meyer-Sahling 2006, Kitschelt 2007)。文献对这一观点进行了更细致的阐述。政府工作是一个理想的赞助来源;它们可以针对个人，提供可靠的福利流，并且工作条款——例如工资、职位和报告要求——可以受到政治家的影响(Robinson和Verdier 2013)。事实上，这种职位的词源——“sinecure”——起源于中世纪的教会，它指的是没有灵魂关怀的职位，描述的职位很少或根本不需要实际工作，通常是出于政治原因。

检验假设

在我们对政策制定者的采访和丰富的历史文献的指导下，我们开始在对“监控着的监视器”智能手机项目进行大规模实验评估的背景下，测试“工作即庇护”对政府缺勤率高的解释。我们的实验的一个优势是，它发生在240个议会选区，为潜在的政治动态提供了巨大的变化。

监督员的监督改革旨在增加旁遮普省各级保健机构之间的信息流动。官僚机构有三个基本层次。最重要的是，你有36名高级卫生官员，或行政地区官员。向高级卫生官员报告的是副区官员。这些监察员将携带智能手机，作为“监察监察”项目的一部分。这些巡视员每月对辖区内的每家诊所进行巡查，以衡量员工的出勤率，然后将结果报告给高级卫生官员。传统上，这是通过汇总纸质检查表格来完成的，这是不准确和低效的，并为有效地监测医生出诊造成了天然障碍。项目实施前的检查率很低。虽然每个诊所都应该每月进行一次检查，但只有24.2%的诊所在上个月接受过检查。

为检查人员引进智能手机解决的根本问题很简单，但这对政府机构来说是一个常见的问题。审计员需要来自分布在广阔地理区域的设施的定期信息。旁遮普有2496家诊所，分布在79284平方英里的土地上(大致相当于英国的面积)。为了改善信息流动，我们的团队与旁遮普省卫生部和旁遮普省卫生部门改革项目合作，在旁遮普省35个区中随机选择了一半，在现有的监测工作流程中嵌入了一个新的基于android的智能手机应用程序。图1绘制了处理区和控制区。

图1．治疗区和控制区

通过智能手机收集的数据立即传输到中央在线仪表盘。该仪表板为高级卫生官员提供实时和易于理解的汇总统计数据、图表和图形。图2提供了一个示例。

图2．仪表盘数据汇总

在我们的项目中，我们收集了三类数据:

与所有高级卫生官员和视察员面谈;
有代表性的样本是850家诊所的出勤审计和医生面谈;而且
来自240个政治选区的选举结果数据。

好消息是，在智能手机应用程序实施后，每月接受检查的样本诊所的比例从24.2%上升到42.6%，不过随着时间的推移，这一比例有所下降。虽然这是令人鼓舞的，但关于增加的审查是否足以鼓励医生上班，证据不一。对医生出勤率没有平均影响。

有证据表明工作被当做庇护

有四条证据支持“工作就是庇护”的解释，解释了公共部门的持续缺位。首先，我们对高级卫生官员和检查人员的采访清楚地表明，政客的干预在官僚工作中是司空见惯的。

其次，简单地考察靠近选区边界两侧诊所的出诊差异，我们发现，在政客以较大优势获胜的诊所，出诊率要低得多。我们发现，从一个完全由一个政党占领的选区到一个所有政党都获得相同选票份额的选区，医生出诊率增加了约20.8个百分点。

第三，在政治竞争激烈的地区，“监测监测人员”方案在提高医生看病率方面效果最好。我们发现，该计划导致的检查增加使医生出勤率提高了约10.2个百分点。

第四，我们的项目还让我们能够测试高级官员对通过智能手机系统传送的缺席报告的反应。我们通过选择一个任意阈值来操纵在线数据可视化中医生缺勤的显著性，在该阈值下，诊所被标记为出诊率低。图3提供了在仪表板上标记为性能不佳的设施的证据。据我们所知，这是对向政策参与者提供数据是否会改变其行为的首次实验性测试。用红色标记的诊所会增加27个百分点的就诊次数。在竞争最激烈的三分之一选区中，标记一家诊所可以增加32个百分点的后续出诊率，而在竞争最不激烈的选区没有明显影响。

图3。操纵医生出勤率

政策影响

我们的研究有很多意义。首先，最近大量的实证研究考察了旨在提高政府效率的改革。然而，这种改革必须在政治背景下进行，政治家们可能特别感兴趣的是保持对公职人员所面临的激励的实际控制。在我们的环境中，似乎政客们通过干预来改变公职人员的动机。

我们的研究结果也为越来越多的文献做出了贡献，这些文献强调了技术解决大型公共部门问题的潜力，特别是在制度化和大规模实施时。我们表明，通过智能手机进行数据收集和聚合的简单自动化可以产生重大影响。在旁遮普省的公共诊所，智能手机监控的检查次数几乎翻了一番。随后，高度活跃的旁遮普省信息和技术委员会将监测监测员方案推广到整个旁遮普省，并在该省的几个部门推广，包括教育、疫苗接种、警察、道路修复和卫生。

最后，据我们所知，这是第一个直接测试证据是否会影响政策决策的实验。国际捐助者和其他政策行为者越来越鼓励在政策设计中使用数据和证据，但向政策制定者提供数据是否会产生任何影响尚不清楚。信息显著性实验的结果强调了以可操作的格式向高级官员展示数据如何有助于减少旷工。