VoxEU列全球金融危机

最后贷款人的政治基础

9月19日

全球金融危机引发了人们对央行“最后贷款人”政策应该走多远的担忧。本专栏探讨了这些政策在世界各地的发展历史。最后的贷款是政治权力的中心，因此，它的产生应该被视为政治交易的结果。因此，各国在制定此类政策的倾向和选择赋予这些政策的权力方面存在差异就不足为奇了。

作者

Luc Laeven

最近的全球危机促使主要央行以前所未有的规模实施最后贷款人(LOLR)操作，并引发了关于LOLR政策约束和边界的辩论(参见Bindseil 2014年对最近危机中此类操作的概述)。例如，美联储(Federal Reserve)、欧洲央行(ECB)和英国央行(Bank of England)都通过特殊贷款和资产购买帮助银行，旨在增强银行的地位，扩大流动性供应，降低存款提现风险。

然而，各国央行在危机期间向银行提供LOLR援助的程度并不统一，这种援助的结构在各国也不尽相同。有趣的是，这种差异在历史上是很常见的(参见Bordo 1990，关于LOLR功能在历史上的早期描述;和比尼翁等人2012年的现代评价)。首先，尽管到19世纪中叶，被授权充当LOLR的央行在西欧已经司空见惯，但美国直到1913年、加拿大直到1935年、澳大利亚直到1959年才创建了央行。最后贷款的技术因国家而异，深受当地条件和机构的影响。LOLR贷款的抵押品规则(包括减值)在不同机构和不同时期有显著差异。在某些情况下，只有银行才有资格获得紧急贷款，而在其他情况下，如具有影响力的英国经验，贷款也会扩大到非银行机构。最后，LOLR的援助有时并不局限于贷款或中央银行的操作。早在19世纪晚期，政府通过信用担保、优先股和普通股投资提供援助就已经是LOLR援助的一个特点，以应对特别严重的金融系统冲击。

最后贷款人的历史

在最近的一篇论文(Calomiris et al. 2016)中，我们研究了LOLR在全球范围内的发展历史，并探讨了政治和经济如何相互作用，从而产生世界各地LOLR结构和行动的异质演化。这种差异仅仅反映了LOLR所响应的经济基本面的差异，还是也反映了央行操作框架和对政府援助的政治支持的差异?

我们将LOLR定义为中央银行或政府以紧急贷款、担保或资产购买(包括优先股或普通股购买)的形式向金融中介机构提供援助，以提供所需的流动性或金融实力，以结束短期债务索赔的挤兑。这些措施允许金融中介机构继续通过支付系统提供交易服务，并向无法进入资本市场的借款人提供信贷。

我们的历史记录表明，最后贷款人结构和功能的差异反映了建立LOLR和为LOLR政策采取有效规则的主要政治障碍，不能仅用经济差异来解释。19世纪初的英国就是这样，在经历了一系列银行业危机之后，赋予英格兰银行LOLR权力和责任的制度变革引发了争议和争议。在美国，由于政治上的反对，LOLR的发展被推迟，而当美联储系统(Federal Reserve System)在1913年创建时，其结构和权力受到限制性立法的限制。美联储的权力仅限于与成员银行就某些类别的资产进行抵押再贴现和预付款。相比之下，英国央行(Bank of England)获得了充足的即兴发挥空间。

加拿大和澳大利亚的经验也说明了独特的中央银行特许经营的结果，这反映了它们自己的政治历史。加拿大传统的自由主义政治环境在1935年之前一直回避中央银行。相反，加拿大依靠银行间的协调来避免银行危机。1935年加拿大银行的成立反映了货币目标，而不是由于缺乏LOLR而出现的任何明显的失败。澳大利亚直到1959年才成立了一个成熟的中央银行，这是一场围绕货币和信贷权力合理分配的长期政治斗争的高潮。最近，反映欧元区政治权力分配的政治约束在定义和限制欧洲央行应对欧元区银行业危机的LOLR行动方面发挥了重要作用。

LOLR是政治权力的中心，因此，它的创建应该被视为政治交易的结果(Calomiris和Haber 2014)。因此，各国在制定lolr的倾向和赋予lolr的权力方面存在差异并不令人惊讶。lolr最初是被授权并被要求向在危机期间无法满足需求的银行提供信贷的抵押贷款机构，但lolr的法定权力随着时间的推移以各种方式发生变化。

我们追溯了19世纪末到20世纪末中央银行和政府应对金融危机的方法随时间的变化。我们发现lolr的范围已从狭隘地依赖抵押贷款转向包括其他形式的支持，包括信贷担保、优先股援助和其他机制。我们将这种转变部分归因于在发生系统性银行危机时，需要将LOLR活动扩大到更广泛的干预范围。

尽管lolr的机制和范围扩大到包括各种各样的工具，用于处理不同的情况，但直到20世纪80年代，大多数国家都设法制定了应对系统性威胁的政策，同时避免对所有银行的负债进行全面保护。尽管LOLR援助逐渐演变为包括抵押贷款以外的方法，但历史上的援助只被选择性地用于应对系统性威胁，并且在提供援助时，它遵循我们所说的“白芝浩原则”，基于白芝浩(1873)的论文:鼓励中央银行关注金融体系的健康，而不是单个银行的命运。金融机构的破产是允许的，除非它们的倒闭存在可信的系统性风险。在发生系统性危机期间，lolr将承担一些违约风险，作为其援助银行系统的必要组成部分，但仅限于有限的范围——银行作为一个整体必须承担这种援助带来的大部分风险。银行参与分担风险确保了援助是有选择性的。

尽管历史上的LOLR援助没有遵循明确的规则，但由于其结构总体上遵循了白芝浩的原则，援助将不利的财政和道德风险后果降至最低。在包括英国和法国在内的许多国家，LOLR业务的结构明确旨在防止严重的财政后果。虽然有效的干预必须由LOLR承担风险，但它们通常是有利可图的——至少在事后现金流的基础上是这样——因为利用央行在提供流动性方面的垄断地位，以高价和有限的风险提供支持。

二战后，特别是20世纪70年代之后，慷慨的安全网保护成为常态，在某些情况下，提供了无限的储户保护(至少事后保护)。无限保护消除了储户损失的风险，并防止任何规模巨大的银行倒闭，无论该银行是否构成真正的系统性风险。这种保护通常是通过存款保险和政府通过注入纳税人资金对银行进行特别救助来实现的。保护高风险银行不受存款提款的约束，可以保持银行信贷流动，这对期待选举的政客尤其有利，但这种保护会带来社会成本，表现为承担更大的风险，以及受保护银行长期财务损失带来的巨大潜在财政后果，以及保护所鼓励的金融危机造成的产出损失。

国家间的比较

我们详细比较了40个国家在1960年对央行贷款的法定规定，并跟踪了其中12个国家在1960年至2010年期间LOLR立法的变化。我们在几个维度上衡量央行LOLR权力的差异，并考虑对这些差异的可能解释。我们发现，各国lolr的法定权力范围存在很大差异。随着时间的推移，这些权力几乎不会改变，除非是在应对危机时。在1960年拥有相对强大的lolr的国家，特别是那些lolr拥有发行担保权的国家，在1980年的存款保险覆盖水平上往往不那么慷慨。这些发现表明，LOLR活动和存款人保护之间可能存在一些可替代性。

我们的历史分析表明，总体而言，政府一直缺乏明确的规则来确定LOLR可以提供何种类型的援助，以及决定如何提供援助的程序。相反，央行和政府的援助通常是通过对事件的特别反应来提供的。

显然，规则很重要，因为它们会影响市场参与者的激励，从而限制道德风险。如果银行知道，援助将仅限于某些情况，并根据预先制定的规则提供，这将促使银行管理风险，保持流动性和资本，以保护自己免受未受到保护的风险的影响。此外，如果市场参与者知道政府或中央银行承诺提供LOLR援助以应对系统性风险，那么援助的预期可以通过按照市场参与者的预期行事来帮助稳定金融体系。