预算计划是财政政策制定的剧本。它们是事先写好并商定好的。但与电影导演不同的是，财政部长无法控制结果:经济主体可能会以出乎意料的方式行事，经济周期通常会出现意想不到的转折。因此，成果很少达到年度目标。与此同时，一般建议立法者和政府不要只看短期，为预算规划制定一个中期方向，理由很充分:(i)大多数财政措施具有多年的影响;(ii)年度总体收支余额不能很好地衡量基本财政状况;以及(iii)多年支出上限有助于稳定经济，同时加强财政表现。
自欧盟财政框架成立以来，这些基本原则一直激励着它。欧盟法律要求成员国至少提前三年制定财政计划，并每年以稳定和趋同计划的形式提交布鲁塞尔，以供同行审议。然而，从一开始，经验就没有达到预期。在许多国家，稳定和趋同方案并没有成为中期的门柱，而是变成了不断变化的目标的故事，预算目标将逐渐无法实现。
2011年，作为《稳定与增长公约》(SGP)六方改革的一部分，成员国被邀请加强其国家中期预算框架，即将财政政策制定的范围扩展到年度预算日历之外的国内程序。结果喜忧参半:一些国家成功地将中期计划与成果更好地结合起来，另一些国家坚持浮动目标方法(图1)。
图1预算结果与稳定和趋同方案计划(SCPs)
请注意:所有图表都不包括希腊。在宏观经济调整方案下，该国被豁免提交稳定方案。
苏rce:欧洲委员会和连续的稳定和融合方案。
中期增长预测和财政结果
增长预测会影响预算结果，这是一个公认的结论，甚至是老生常谈。在确定未来支出的路径时，预算当局需要对政府收入作出假设，而政府收入又与经济活动的预期水平直接相关。支出方案一旦达成一致，就表现出高度的惰性;在经济增长低于预期的情况下，它们不会调整，至少不会立即调整。因此，对未来的乐观预测导致了财政政策制定中臭名昭著的赤字倾向
根据目前的惯例和欧盟法律，相当多的精力用于确保年度预算计划建立在现实的宏观经济预测基础上。除波兰外，每个欧盟成员国都有一个独立的财政委员会，该委员会要么编制供预算当局使用的宏观经济预测，要么评估政府自身增长预测的现实程度。尽管这是朝着正确方向迈出的一步，但欧盟财政框架仍然很少关注中期增长预测至少有两个相互关联的渠道需要考虑:对中期的乐观情绪(i)会影响未来的财政结果，(ii)可以用来证明短期内的财政扩张是合理的。
第一种渠道很好理解;它简单地遵循了上述政府预算的基本机制。对未来几年经济前景的乐观看法，将推动同样乐观的支出计划，但在政治上可能不处于有利地位，也不愿在经济增长放缓时做出调整。图2根据1998-2019年欧盟国家的稳定和趋同计划说明了这一点。它绘制了给定年份t的未来三年实际GDP增长的预测误差，并将其与同一年t SGP占GDP参考值3%的观测偏差进行了对比(正值表示总体余额高于参考值)
图2对中期经济增长(实际)的预测误差，偏离了SGP占GDP 3%的参考值
笔记:预测误差= t年实际GDP增长减去t-3年对t年实际GDP增长的预测。偏差= t年预算余额占GDP的%减去GDP的-3%。
源:欧洲委员会、历年的稳定和趋同项目以及欧洲经济及金融事务局秘书处的合规跟踪机构(https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/european-fiscal-board-efb/compliance-tracker_en）
与对未来一年预测的研究一致，它清楚地表明，对中期的乐观往往伴随着较差的财政表现。更重要的是，存在一种系统性的乐观偏见:在我们样本中的所有国家和年份，实际GDP增速平均比计划水平低约1个百分点。当剔除异常值时，尤其是剔除全球金融危机期间国内生产总值(GDP)出人意料的大幅下降时，这种偏差就会减弱。然而，在一些国家，这一比例仍然相当可观(图3)对中期增长的错误判断在统计上对财政绩效的显著影响被控制了许多其他相关变量的多变量推理分析非常肯定同样的分析也证实了众所周知的顺周期财政政策倾向。特别是高负债国家没有逆风而行的财政空间。当周期下降时，它们会巩固并努力遵守规则，但当周期改善时，它们会扩张(另见Larch et al. 2021)。
图3对未来三年实际GDP增长率的预测误差。1998-2019年欧盟国家
笔记:预测误差= t年实际GDP增长减去t-3年对t年实际GDP增长的预测。柱表示预测误差的四分位范围(第一和第三四分位之间)。在完整的样本中，每个成员国的意见数量从9到18个不等(取决于国家加入欧盟的时间)。修剪后的样本不包括第5百分位以下和第95百分位以上的观察值。
源:欧盟委员会和连续多年的稳定和融合计划。
中期增长预测影响结果的第二个渠道更为迂回，但仍为业内人士所熟知。它围绕以下观点展开。在任何一年，对周期性状况的评估在很大程度上取决于一个经济体未来的预期状况。如果与对未来足够乐观的看法相对照，任何经济形势都可以被描述为毫无生气。简单地说，对一些政策制定者来说，目前的情况总是不够理想，需要财政支持。图4说明了这一点:对未来三年增长的乐观(一个负面的预测误差)平均而言与当年支出基准的负面偏差相关，即财政扩张。再一次，当控制面板回归的其他相关变量时，这种联系被清楚地证实了。
图4对中期经济增长(实际)的前瞻性预测错误和偏离SGP的支出规则
笔记:预测误差=第t年的实际GDP增长+3减去第t年的实际GDP增长预测+3。偏差=第t年潜在产出增长的中期速率减去第t年的支出增长(扣除可支配收入措施)。
源:欧洲委员会、历年的稳定和趋同项目以及欧洲经济及金融事务局秘书处的合规跟踪机构(https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/european-fiscal-board-efb/compliance-tracker_en）
当前的困境和可能的前进道路
尽管过去曾采取措施改善预算计划的中期导向，但当前欧盟财政框架仍主要关注未来一年。有几个例子说明，盛行的短期关注如何损害了更广泛的视角。首先也是最重要的是，2011年SGP改革要求欧元区国家在将来年的预算计划草案在各国议会成为法律之前，必须在欧洲层面进行检查和讨论。尽管该计划旨在加强中央层面财政政策的协调——这在货币联盟中是一个非常合理的目标——但它分散了人们对中期的注意力。根据稳定和趋同方案对中期财政计划的评估变成了一种形式。所有人都在关注来年的预算草案。
对t+1年度的官方宏观预测可能会得到欧盟委员会和/或各国财政委员会的“批准”，而对未来几年的预测则被认为是乐观的，这种情况屡屡发生。虽然这些调查结果被记录并公布，但通常只有对未来一年的评估才有意义。另一个更明显的表现是用来确定偏离年度预算指标是由于意外的经济发展还是政策失败的结果的过于复杂的机构;这涉及到在两者之间做出裁决的高度复杂的方法。结果，这场辩论往往只见树木不见森林。
克服欧盟财政监督中短期主义所带来的困境和后果的一个有希望的方法是，以对一国中期增长潜力的谨慎估计为支撑的多年支出计划。多年度支出计划的监测有利于透明度和问责制。除了少数例外，大部分政府支出都是自由支配性质的，由有关预算当局控制。此外，支出水平可以直接观察到。因此，只要政府坚持商定的支出路径，由政府收入的周期性或暂时性变化或其他因素造成的预算余额年度变化就不应引起太大关注。它们实际上将有助于在整个周期内以一种对称的方式稳定经济。包括欧洲财政委员会在内的许多人都提出了这些和类似的观点，他们认为使用支出基准而不是单一年度的总体或结构性预算平衡有好处(Benassy-Quere等人2019年，Niels Thygesen等人2020年)。
自然，多年支出路径的成功与否将取决于中期增长预测的质量。持续的乐观主义将产生与当前体系相同的损害。与此同时，做出和评估谨慎的中期增长预测要比预测短期因素将推动明年GDP增长的方向容易得多。国家独立财政委员会除了评估未来一年的预测外，还可以定期评估中期预测，并强调任何可能存在的偏差。
那些熟悉欧盟层面多边监督错综复杂的人不会幻想，多年支出路径可能比现行规则更容易执行。但同样的观察人士可能会承认，对多年支出路径的监控将变得不那么混乱、更透明，让选民更好地看穿预算政治。最后，多年支出计划可能不是正在努力改善欧盟经济治理的灵丹妙药。但是，它们应该是审查目前安排的任何更广泛努力的组成部分。
作者注:本专栏仅代表作者个人观点，并不代表欧洲财政委员会(European Fiscal Board)或欧盟委员会(European Commission)的立场。
参考文献
Beetsma、R、X Debrun、Y Keim、V Duarte Lledo、S Mbaye和张x(2018)，“独立财政委员会:近期趋势和表现”，国际货币基金组织工作文件WP/18/68。
Bénassy-Quéré， A, M K Brunnermeier, H Enderlein, E Farhi, M Fratzscher, C Fuest, P- o Gourinchas, P Martin, J pisanni - ferry, H Rey, I Schnabel, N Véron, B Weder di Mauro和J Zettelmeyer(2019)，”欧元区架构:还需要哪些改革，为什么”,VoxEU.org
Frankel, J(2011)，“官方预算机构的过度乐观预测及其影响”，《牛津经济政策评论》27 (4): 536 - 562
杨荣、L和M Larch(2006)，《欧盟财政政策的改进:独立预测的案例》，经济政策21日:491 - 534。
Larch, M, E Orseau和W van der Wielen(2021)，”欧盟的财政规则是支持还是阻碍了反周期的财政政策?”,国际货币与金融杂志112.
Strauch, R M Hallerberg和J von Hagen(2004)，“欧洲的预算预测-稳定和趋同计划的跟踪记录”，欧洲央行工作文件第307号。
Thygesen, N, R Beetsma, M Bordignon, X Debrun, M Szczurek, M Larch, M Busse, M Gabrijelcic, E Orseau和S Santacroce(2020)，”改革欧盟财政框架:现在是时候了”,VoxEU.org。
尾注
支持预算计划的增长预测与财政表现之间的联系是有据可查的。例如，参见Strauch等人(2004)，Jonung和Larch(2006)和Frankel(2011)。
例如，Beetsma等人(2018)得出结论，官方预算预测的偏差较低，在有财政委员会的国家更准确。它们还表明，财政委员会的存在与更好地遵守财政规则有关。
3 .我们使用最新年份的财政数据来计算偏差。
4预测误差在连续的预测范围内被证明是高度相关的，这表明对未来增长的看法只会随着新信息的出现而略有调整。在我们覆盖1998-2019年期间的完整样本中，某一年的实际GDP增长的三年预测值和一年预测值之间的相关系数接近0.9。
详细的回归表可根据要求提供。
