是否需要一个新的条约?

欧盟需要一个新的条约。我们是根据两条证据立案的。首先是基于数据——自2004年5月欧盟扩大以来，欧盟决策的放缓。第二种是基于“显性偏好”的推理，研究对象是与欧盟决策现实最密切相关的男性和女性——欧盟成员国的领导人。(本专栏总结了我们在最近的CEPR中提出的观点政策洞察)。

事实是:欧盟立法流程

一组法国学者最近发表的一篇文章记录了欧盟扩大前后立法流动的急剧下降。1正如图表顶部显示的那样，2004年5月欧盟扩大的同时，欧盟通过的法律数量突然下降。当然，扩大并不是唯一的疑点——2004年，新的欧洲议会和委员会成立了。然而，2005年的下降幅度比之前议会-委员会转换后的下降幅度要大得多(见下图)。两位博士生发表的最新研究数据显示，2006年的立法流量已恢复到接近扩大前的水平。2然而，这一2006年的总数字掩盖了一个事实，即很大一部分立法涉及部长理事会的决策是通过多数投票而不是一致通过的领域。由于服从多数投票的法律类型——单一市场措施等——往往争议较小，这一转变强化了上述的印象，即扩大后的欧盟在处理争议性问题上存在特殊问题。来自欧盟内部人士的调查(由同样的博士生进行)的证据证实了一个普遍的结论:自欧盟扩大以来，达成共识变得更加困难。

计算通过的法律数量并不是评估扩大对欧盟决策能力影响的好方法。最根本的问题是，立法没有自然的衡量标准。一些欧盟指令具有广泛的影响，而另一些则是高度的技术官僚主义。决策产出的不可量化并不意味着它不能被衡量。

有几百人直接参与欧盟的决策。他们当然知道扩大是否阻碍了欧盟的决策。但我们如何获得这种“私人知识”呢?仅仅询问他们是没有用的，因为内部人士有兴趣战略性地操纵他们无法核实的陈述。

经济学家们用“显性偏好”推理避开了这类问题。我们的想法是，人们在困难情况下所作的选择揭示了他们的真实想法，我们将采用这一策略来解决欧洲需要一项新条约的问题。关键是，几乎所有真正知道扩大是否需要改革欧盟决策程序的人都要向欧洲政治领导人——欧洲理事会报告，因此理事会成员必须知道真相。我们可以通过观察他们在困难情况下的选择来发现真相。

1993年6月，欧盟12国领导人说，中欧和东欧国家最终将成为欧盟成员国。每个人都知道，欧盟机构必须适应，这需要一个条约来改变规则。在欧盟，条约是在所谓的政府间会议(简称IGC)上起草的。欧洲理事会指示1996年举行的政府间委员会审议与扩大有关的机构改革，即部长理事会的投票规则和欧洲委员会的组成。

IGC96的谈判很困难。IGC制定了《阿姆斯特丹条约》，但未能解决体制改革问题。最终，欧盟成员国通过定义“阿姆斯特丹剩菜”(Amsterdam Leftovers)，即部长理事会的投票规则(投票分配和受多数投票影响的领域)和委员会的组成(特别是是否每个成员国都应该有一名专员)，同意在制度改革上各执一词。然而，从揭示偏好的角度来看，这个困难是有用的。像IGC96这样艰难的谈判是议程项目的一种“自然选择”。很快，所有的参与者都意识到哪些问题是紧迫和明显的，哪些问题是“填词”——解决当前关注的问题，或帮助购买摇摆不定的政府的政治支持。1993年至1997年期间的艰苦谈判和思考，将“必须做”的制度改革清单缩减为“阿姆斯特丹剩菜”。

第二次尝试是在2000年举行的政府间会议上，促成了《尼斯条约》(Nice Treaty)，该条约的主要目标是实施改革，以维持欧盟的民主合法性及其在面对扩大时采取行动的能力，特别是在理事会投票和委员会组成方面。

正如我们在其他地方大量记录的那样，尼斯条约未能充分改革欧盟的决策规则。3.然而，这一失败并不是欧盟领导人能够承认的。作为最终协议的一部分，安理会必须郑重宣布《尼斯条约》中的改革是充分的。当时，法国总统希拉克向欧洲议会承诺，即使欧盟从15个成员国扩大到27个，尼斯改革也足以让欧盟有效、合法地运作。重要的是，尼斯条约的改革直到2004年5月欧盟扩大时才开始生效。

尼斯条约改革的缺陷——特别是理事会投票规则——并没有立即显现出来。甚至当这个缺陷被广泛承认时，欧盟领导人也不能明确承认他们的失败。在尼斯条约协议中牺牲了很多权力的欧盟小国，把尼斯作为一个痛苦但必要的改革——东方扩张的代价——卖给了他们的议会。

这时需要一种新的策略。他们以2001年的《拉肯宣言》(Laeken Declaration)成立了一个“会议”，并向与会者提出了一长串问题，其中隐藏了机构改革的问题。56个问题之一是:“我们如何能在一个大约有30个会员国的联盟中提高决策效率和各机构的运作?”当然，这应该是尼斯条约的职责。

从暴露偏好的角度来看，这个问题非常有用。导致《尼斯条约》改革的谈判极其艰难——权力分享安排的任何改变都必须如此。然而，2001年，在尼斯条约改革尚未实施之前，欧盟领导人就要求公约改革尼斯条约改革。这向我们表明，最有可能了解情况的男男女女都认为《尼斯条约》改革是失败的。

这种战术上的改变是一种烟幕，使得观察人士很难指责欧盟领导人搞砸了尼斯条约的改革。

由法国前总统吉斯卡尔·德斯坦(Giscard d'Estaing)主持的会议为部长理事会制定了一套截然不同的投票规则。要想通过一项法律，需要代表至少60%人口的50%成员国投赞成票。

在吉斯卡尔的指导下起草的宪法条约被提交到2003年意大利担任总统期间举行的政府间会议。与1996年和2000年一样，投票规则引发了争议，2003年12月，意大利主席向欧洲理事会提交的草案被否决。重要的是，在意大利谈判期间，欧盟明确给予成员国保留尼斯投票规则的选择，而不是宪法条约草案中的新规则。尽管这些国家在2000年12月一致同意了尼斯规则，但在2003年，它们又一次在这些规则还没有被尝试之前就否决了。

宪法条约的最终妥协保留了尼斯条约的规则直到2009年11月(以缓和波兰和西班牙在宪法下失去太多权力)，并对季斯卡的双重多数方案进行了适度修改。2004年6月，欧盟25国领导人一致不情愿地接受了该协议，但遭到了民众的反对——尤其是法国和荷兰的选民。

从已揭示的偏好角度来看，《宪法条约》的改革告诉我们，欧盟领导人认为《尼斯条约》的规则无法发挥作用。他们本可以在2003年的IGC2003中拒绝Giscard的双重多数方案，坚持尼斯改革，并拿走宪法的其余部分。他们没有。在2004年爱尔兰总统任期内，他们也被给予同样的选择，结果也是一样的。

不幸的是，尼斯的投票规则是当今欧盟决策的指导原则。这一事实不通过新条约是无法改变的。1996年以来的艰苦谈判将必要的机构改革缩减为两项——改革理事会投票规则和改革委员会的组成。虽然新条约可能涉及各种各样的问题，以便提供一个政治上平衡的一揽子方案，但在机构改革方面几乎没有选择。它必须修正部长会议的投票规则。