新的中央银行需要一个欧洲信用委员会

越来越多的人一致认为，一种新的央行模式正在出现，不可能回到2008年前全球化时代的所谓正常框架(古德哈特和拉斯特拉2018年，布劳恩和唐尼2020年，图兹2020年，艾肯格林2021年)。上世纪90年代以利率管理、通胀目标制和拒绝信贷政策为基础的中央银行的鳍(siècle)如今已不复存在。定向贷款已成为常态。大部分公共债务由货币当局持有。各国央行已承诺实施支持生态转型的政策。需要财政和货币政策之间的协调(Bartsch等，2020年)。这些行动具有重要的分配后果，并可与其他经济政策密切相互作用。因此，需要进行改革，使中央银行的制度框架和做法与它们的新角色相适应。维持其民主合法性至关重要。问题不在于重提央行是否应该独立的老争论，而在于用新的术语定义这种独立性。

在这篇专栏文章中，我将提出一种解决方案，以丰富欧元体系和欧洲央行的民主框架，同时不否认它们的独立性。欧盟目前缺乏一个机构来评估欧洲央行在其他领域(包括信贷分配)决策的后果。基于过去发挥这种作用的“信用理事会”的例子，我建议建立一个欧洲信用理事会，由欧洲议会授权。它将使这个委员会拥有与欧洲央行相同的专业水平，以讨论欧洲货币政策决定目前广泛的影响，并就央行职责的解读展开辩论。在尊重欧洲央行业务和政治独立性的同时，该机构将负责讨论欧元体系如何(以及是否)“支持欧盟的一般经济政策”，正如《欧洲联盟运行条约》第127(1)条所规定的那样。对欧洲央行来说，关注气候变化、但欧洲央行没有合法性来自行决定具有重大分配后果的政策。

在央行独立之前

由于近期货币政策框架的变化，人们很容易回顾过去，寻找解决方案，因为在过去，央行干预信贷配置并与财政政策协调是常态。这样的历史比较是有用的，但也可能令人失望。

在二战后的三四十年里(特别是在日本和大多数欧洲国家经济快速增长的年代)，央行面临着问题，使用的工具与当前形势有许多相似之处。他们在“促进经济和社会福利项目”方面发挥了积极作用(Thurow et al. 1971, Monnet 2018)。与今天的中国一样，这一体系的核心是协调财政政策、通胀控制、优先部门融资、经济规划、银行监管以及促进出口的补贴信贷。为了确保这种协调，一些国家建立了一个特别的组织，通常被称为“信用理事会”。名称和形式因国家而异;它要么直接依赖于央行，要么依赖于政府(莫内2018年:第7章)。

这些机构是为了应对上世纪30年代的市场和政策失误而设计的，本应使货币和信贷管理更加民主。但与如今欧洲的民主治理标准相比，它们的实际运作将相形见绌。他们缺乏透明度和有效的议会控制。例如，在法国，它被认为是一个强大的机构。小最高法院)，旨在代表经济的所有关键部门，协调财政和货币政策。在实践中，它主要执行央行管理层已经做出的决定(Monnet 2018)。这些机构缺乏透明度，在上世纪70年代和80年代引发了对既得利益集团和效率低下的批评。因此，如果不维持中央银行的独立性，不加强议会监督，不把行政和中央银行的经营分开，就将是错误的。

中央银行独立性的合法性

民主政治理论从两方面论证了央行独立性的合法性。第一种，根植于公共选择理论，将独立性框架限制在央行的授权范围内，完全基于授权原则(Tucker 2018)。授权应该尽可能精确，考虑到所有可能的情况，并指出央行在每种情况下应该做什么。作为回报，欧洲央行永远不应偏离自己的使命。

另一种不同的观点(Rosanvallon 2011, Vauchez 2016, Van't Klooster 2020)认为，独立的民主合法性不能仅仅基于法律授权的定义(因为它永远无法精确到考虑所有情况)，而应该基于围绕独立当局决策的辩论质量和权力平衡。换句话说，央行应该能够证明自己的决定对所有人都是最好的，并承认其他选择是可能的，也值得讨论。为了使这一理由合法，它必须是公正和反射性的。它要求独立当局表明它已考虑了批评意见和其他备选方案。它要求在平等的基础上提出这些不同的选择。要做到这一点，就不能只在中央银行内部制定和评估不同的选择。正如许多观察人士所指出的那样(Curtin 2017, Diessner和Jourdan 2019)，欧洲央行和欧洲议会之间目前的货币对话并没有将这两个机构置于平等地位。经济和货币事务委员会没有足够的工作人员和专门知识来构建替代方案或评估货币政策决定的后果。

欧洲信用委员会

目前这种不完美局面的一个后果是，主要是欧洲央行提出了自己对其使命的解释，以及自己对其政策的量化评估。正如我们在几次场合所看到的那样，最终拥有最终发言权的是欧洲联盟法院。一种健全的民主做法是在提交法院之前加强议会对任务解释的讨论。欧洲央行仍将完全独立地做出决定，但它首先要知道议会如何解释(并记录)其行动如何支持欧盟的总体政策。这种讨论不应采取对欧洲央行代表的“指示”或“影响”的形式(这是《欧盟条约》对央行独立性的定义所禁止的)，而应采取基于其他可能情况的开放式问题的形式。

提供替代情景和统计数据可能会显著改变欧洲央行政策决策的操作方式，因为欧洲央行将不得不证明，其价格稳定目标是否会阻止它遵循符合其总体任务的其他情景。因此，欧洲央行的专业知识和政策论证应重新聚焦于货币政策执行、金融稳定和价格稳定。旨在使欧洲央行的行动与支持欧盟总体政策相一致的政策仍将由欧洲央行独立批准和实施，但这些政策将首先在欧洲央行之外制定，并由欧洲议会讨论。

应用这一新的民主进程的一个直接例子是欧洲央行在为绿色转型提供资金方面所扮演的角色。欧洲信贷理事会(European Credit Council)可能会向欧洲央行提出不同的设想——考虑与欧盟其他政策的相互作用、欧洲议会在绿色金融方面的观点和专业知识——然后欧洲央行将根据集中在价格稳定目标和货币政策执行问题上的论点为自己的选择辩护。

欧洲信贷委员会(European Credit Council)本身不会比欧洲央行更民主。其目的既不是要在欧洲政治中增加官僚主义，也不是要建立一个机构的等级制度，而是要加强欧洲央行决策的民主合法性。它不应该是央行的监督机构，而应该负责讨论与更广泛的金融问题相关的欧洲政策的潜在协调。重要的是实施有效的战略，为绿色转型和公共债务融资，协调欧盟委员会、欧洲投资银行、欧洲央行、欧洲系统风险委员会(ESRB)和私营部门的努力。为此，它应避免ESRB所采取的政府间形式，而应直接依赖议会，同时非党派。

议会应当能够要求欧洲信贷理事会就公共和私人投资的长期筹资问题以及欧洲机构的货币和金融政策的经济和分配后果进行研究。欧洲信贷理事会也应主动采取行动，拟订建议和执行政策评估。因此，欧洲信贷理事会(European Credit Council)将扮演双重角色:就宏观金融问题向议会提供公正的专业知识(就像美国的国会预算办公室(Congressional Budget Office)一样)，并制定协调几个欧洲机构之间政策的建议，然后由议会讨论，并由相关主管机构批准。

在货币政策方面，它应该对货币政策工具(长期再融资操作、量化宽松、分层、负利率等)的分配后果进行独立分析。它还将根据《欧洲中央银行体系规约》第40条，组织讨论在必要时修改欧洲议会和理事会执行货币政策的相关条款的必要性。

欧洲信用理事会的合法性将基于三个支柱:(i)其执行委员会的成员由议会任命，(ii)它将致力于在其评估和提案中反映(国家和党派)观点的多样性，(iii)最终决定将始终由欧洲主管机构作出。欧洲信贷委员会可以通过重新分配已经在欧洲机构(包括欧洲央行)工作的专家来组建。因此，在现有机构中进行的政策协调分析和各种信贷政策的评价将集中在欧洲信贷理事会。

结论

像欧洲央行-欧元体系这样的中央银行实际上有一个非常广泛的授权，可以有多种解释。过去10年做出的货币政策决定，肯定比那些提出者所能想象的要深远得多。现在看来，要解决气候危机并使公共债务可持续发展，探索对该任务的所有解释似乎是必要的。然而，鉴于当前货币政策决策的巨大政治和分配后果，法律授权不足以赋予央行独立性实际的合法性，这一点越来越明显。这需要对当前央行独立性的实际定义进行两项重要修改:对央行政策的分配后果进行公正的评估和议会讨论，并协调货币政策与欧盟其他政策(特别是与信贷、投资和预算相关的政策)。欧洲信贷理事会(European Credit Council)在本专栏中提出的建议，应该是实现这些目标的必要步骤。

参考文献

Bartsch, E, A Bénassy-Quéré， G Corsetti和X Debrun (2020)，关键在于:货币和财政政策如何共同发挥作用或共同失败第23届日内瓦世界经济报告、ICMB和CEPR。

布劳恩，B和L唐尼(2020年)，”《对抗失忆症:重新想象中央银行，经济政策委员会的讨论笔记。

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科廷，D(2017)，“欧洲央行的‘负责任的独立性’:看到透明度的逻辑”，欧洲法律杂志23日(1 - 2):28-44。

迪斯纳，S和S Jourdan(2019)，”从对话到监督:加强议会对欧洲央行的监督，正面货币欧洲。

古德哈特，C和R拉斯特拉(2018)，”对央行独立性的潜在威胁”， VoxEU.org, 3月11日。

莫内,E (2018),控制信贷:战后法国的中央银行和计划经济，1948 - 1973剑桥大学出版社出版。

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Vauchez, (2016),欧洲民主化,施普林格。