需要:一个欧洲机构联盟

最近的欧洲危机暴露了欧盟和欧元区层面的制度空白。例如，在2007-2008年全球金融危机爆发时，欧盟和货币联盟缺乏一个中央的财政政策协调机构。转移和风险分担机制几乎不存在，因为欧盟预算很小——约占欧盟GDP的1%。尽管本世纪初出台了一些监管立法协调政策，但各成员国对银行和其他金融中介机构的监管存在很大差异，欧盟和欧元区远未向跨境的欧洲公民提供统一的金融服务。与此同时，欧盟的核心机构，尤其是欧盟委员会，在一场威胁到欧盟生存的危机面前，无法发挥领导作用，也无法协调政策回应。欧盟国家元首、经济和财政部长理事会(ECOFIN/EuroGroup)对市场动荡的反应迟缓，没有连贯的计划。如果有什么不同的话，那就是欧盟政客给该体系增加了风险(Baldwin和Giavazzi 2015, Corsetti 2015)。鉴于这些缺陷和明显的制度空白，欧洲央行发挥了核心作用，不仅协调货币政策，还推动银行业联盟项目，建立转移机制(欧洲稳定机制，ESM)，甚至协助设计产品和劳动力市场的政策改革。一些人认为欧洲央行甚至参与了财政政策的制定。

明显的制度空白导致了一些温和的改革，最引人注目的是银行业联盟项目(采用单一的监管机制来监管大型系统性欧洲银行、共同的资本要求和共同的银行处置体系)，以及ESM的创建，后者可以在危机时期帮助成员国。有很多建议都朝着更加集中的方向发展，比如发行欧洲债券，建立欧盟中央财政机构，1以及赋予现有欧盟机构权力，例如增加欧洲投资银行的资产负债表(见Tabellini 2016)。这些提议的方向是正确的，但不幸的是——而且是以一种非常欧洲化的方式——它们进展缓慢，充满了豁免和漏洞。2

国家一级的制度差距

与此同时，欧盟-欧元区国家在国家机构能力(司法系统质量、税收征收、行政绩效、腐败控制)方面存在不可忽视的差距;这一尚未得到政策制定者或学术界太多关注的差距，对脆弱且功能失调的泛欧洲机构来说同样危险。

在欧洲核心国家(如德国、荷兰、奥地利)，法律机构运转良好，充分保护投资者免受管理欺诈;产权定义明确;公共官僚机构是专业的，是公共产品——提供的是体面的;繁文缛节和腐败虽然不是没有，但也不是大问题。虽然总有改进的空间，但欧洲核心国家拥有强大的国家能力，能够执行政府的立法政策，征收税收，实行法治。相比之下，在欧洲外围国家(希腊、意大利、葡萄牙和西班牙)，对股东和债权人的法律保护很弱，这既是因为法律相互矛盾、设计不良、考虑不周，也是因为法院行动缓慢、效率低下，而且经常做出相互矛盾的裁决。公共行政和国家官僚机构在很大程度上效率低下，特点是政治干预、贪污和缺乏专业精神。各州的财政能力不是特别强，因为逃税是相当大的，政府执行其决定是具有挑战性的(Besley和Persson 2011)。此外，非正规经济的规模相当大，给国库带来了相当大的成本，并对正规部门产生了负面溢出效应。3.

下面的图1使用世界银行治理事项指标数据库(Kaufman等2011)。该图表绘制了七个核心欧元区国家(芬兰、法国、卢森堡、德国、荷兰、奥地利和比利时)、七个欧元区外围国家(即希腊、马耳他、塞浦路斯、爱尔兰、西班牙、葡萄牙和意大利)和五个在20世纪90年代从中央计划经济过渡到市场经济的东欧欧元区成员国(斯洛伐克、斯洛文尼亚、捷克、捷克和捷克)的三项治理质量指标(法治、腐败控制和政府官僚效率)的平均值。拉脱维亚、爱沙尼亚和立陶宛)。核心国家和其他两组国家在所有类别上都存在明显差距。虽然这些指标是基于调查的，可能包含不可忽视的噪音，但当考虑其他衡量制度环境具体方面的指标时，情况也会类似，如法律质量、法院效率、产品市场的繁文缛缛章和财产登记的容易程度。在图2中，我们列出了法院效率代理的平均值，该代理衡量了在法院解决简单法律纠纷所需的天数。欧元区南部国家(即希腊、意大利、葡萄牙、马耳他和塞浦路斯)的法院系统形式主义和缓慢，在法庭延误方面存在相当大的差异。在欧洲南部国家解决一个简单的商业纠纷大约需要800天，是欧洲经济区核心所需时间的两倍。数据来自欧洲司法记分牌该报告对欧洲各地法院的表现提供了更具分析性的概述，表明当人们关注行政法院悬而未决的案件时，拖延问题甚至更加突出;例如，在希腊，解决一个直接的纠纷需要3年多的时间(Papaioannou和Karatza 2016年)。

图1．整个欧元区的制度差距

图2．整个欧元区的效率低下

制度差异

欧盟-欧元区成员国之间的制度差距不是新闻，也绝不是最近才出现的现象。由于历史、文化、地理等深层次原因，欧盟和欧洲经济区成员国走了不同的经济和制度发展道路。4然而，有两个方面并没有受到太多关注。

第一阶段:没有制度趋同的经济趋同

在上世纪90年代的过渡时期和单一货币的最初几年(大约2000年至2007年)，欧洲外围国家的经济趋同并未伴随着国家制度的显著改善;欧洲南部大多数国家的腐败程度仍然相对较高，意大利和希腊的法律质量甚至有所恶化，逃税现象仍然很高，公共行政和地方官僚机构的绩效仍然处于较低水平。因此，虽然制度和经济发展通常是齐头并进的(就像前共产主义国家的情况一样)，但这并不是我们在1993-2007年在最初的EZ成员国中观察到的情况。如果说有什么不同的话，那就是多数外围国家在许多方面的制度能力都略有恶化。图3显示了1996年至2014年世界银行对西班牙、意大利、葡萄牙和希腊腐败指数控制的演变。在20世纪90年代末有所改善之后，情况明显恶化。当人们审视衡量产权和契约制度质量的法治指数以及政府效率指数的演变时，也会出现类似的模式。相比之下，核心国家的腐败控制、法治和政府效能指标相当稳定。

图3．欧洲南部腐败控制的演变

制度的持久性可以部分解释整个欧盟制度差距的持续;然而欧盟和欧元区的政策并没有起到作用。至少有四个政策错误:

1. 首先，《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》的标准和规则在20世纪90年代为货币联盟奠定了基础，这些标准和规则只关注结果(例如通胀率、财政目标)，而不是改善成员国的相关制度环境(Papaioannou 2015)。这些目标纯粹是财政和货币方面的，没有改善营商制度环境的具体目标。虽然在20世纪90年代，外围国家确实实施了一些改革，主要是在产品市场上，以达到《马斯特里赫特条约》的目标，但改革努力趋于缓和，最终在各国加入欧元区后被放弃(参见费尔南德斯-维拉维尔德)等2013)。
2. 欧盟-欧元区机构(欧盟委员会、欧洲央行、欧洲议会和理事会)并没有做出太多努力来改善功能失调的机构，尽管行政繁文缛节、腐败和缓慢的法庭与欧盟政策相互影响。例如，由于缓慢、低效和腐败的地方官僚机构，南欧和东欧的许多成员国无法完全吸收旨在改善基础设施和福利国家的欧盟结构性基金。因此，欧盟不仅未能制定具体的制度目标，而且似乎也没有太大的麻烦，即使无效的国家机构阻碍了欧盟的政策。
3. 虽然机构改革是《2000年里斯本议程》(Lisbon Agenda of 2000)的一部分，该议程旨在使欧盟成为“世界上最具竞争力和活力的知识型经济体，能够实现可持续的经济增长，提供更多更好的就业机会和更强的社会凝聚力”，但这些改革和理想都被放弃了。里斯本议程可以说是欧盟最大的失败之一。
4. 在国家层面，外围国家利率的下降带来了资本流动的大丰收，投资激增(主要是在非贸易部门)，以及与之相关的失业率下降;因此，地方政治机构没有优先考虑机构改革。因此，不幸的是，欧元区外围国家被迫在深度衰退中进行制度改革，这对政治建制派来说是相当具有挑战性的。

危机与制度分歧

这场危机暴露了欧洲外围国家的制度缺陷，而这些缺陷在某种程度上被希腊、爱尔兰、西班牙和葡萄牙在2000年至2007年期间由外资驱动的强劲增长所掩盖。随着危机加剧，各国要求巨额外部金融支持方案，人们的注意力转向了增长前景，因为这是任何债务可持续性分析的关键因素。市场关注的焦点是逃税和影子经济的规模，因为它们对债务可持续性至关重要。5欧盟和各国政策制定者开始深入研究制度细节，因为很明显，打击腐败、改善公共行政、改革投资者法律保护、加快司法程序是复苏的必要条件。

图4a显示了核心国家(蓝柱)和外围国家(红柱)在危机开始时法院延迟的巨大差异。意大利和希腊出现了大规模延误，葡萄牙、西班牙和爱尔兰紧随其后。然而，如图4b所示的2014年数据显示，情况并没有改善。事实上，由于严重的经济衰退增加了新案件，以及三驾马车政策降低了法院的资金和削减了法官的薪酬，希腊的情况已经急剧恶化。这同样适用于法院处理破产和资不抵债的能力。世界银行《全球营商环境报告》显示，希腊破产的时间从2008年的大约2年增加到2014年的3.5年，而平均回收率从46%下降到34%。

图4 a - b．危机前后法院效率低下

在危机期间，欧洲南部的这种制度恶化模式也适用于其他反映当地制度能力的不同(尽管是相关的)方面的指标。例如，图5a-5b列出了三个EZ集团国家(核心、外围和前转型国家)2007年和2014年腐败控制和法治指标的平均值。

图5 a - b．危机前后的反腐败和法治

Arkolakis等(2016)提供了希腊和其他欧洲外围国家在危机期间制度环境恶化的进一步证据。例如，希腊在世界经济论坛(World Economic Forum)全球竞争力指标(Global Competitiveness Indicators)中的排名从2008-2009年的67位(在134个国家中)下降到2013-2014年的91位(在148个国家中)。这种下降在“机构”分类中尤为明显，希腊的排名从58降至103。

制度差距和分歧的后果

核心国家和外围国家(以及前共产主义国家)之间明显且不断扩大的制度差距对欧盟和欧元区的运作产生了重要影响，原因至少有两个。

首先，制度差距反映出核心国家和外围国家在产出、生产率、劳动力利用和失业率方面不可忽视的差异。大量的理论和经验文献提供了充分的证据，表明制度质量——即健全的投资者保护、高效的司法程序和法院、繁文缛节的缺失、腐败的控制以及国家执行合同和征税的能力——对生产力至关重要(参见概述阿西莫格鲁等2005年，Acemoglu和Robinson 2012年，Besley和Persson 2012年，La Porta等1997年，1998年，Djankov等2003)。由此导致的经济表现差距导致了欧洲巨大的国际收支失衡(外围国家的贸易逆差由核心国家的银行提供资金)，这是危机的一个关键驱动力(Baldwin and Giavazzi 2015)。6这里应该强调的是，研究表明，制度对全要素生产率(“新增长方式”)增长至关重要，因为它们对出口、创业、创新和创造性破坏过程的重要性要大得多。并非巧合的是，危机的严重程度和经济衰退的持续时间几乎与危机之初的制度缺陷和相关的经常账户赤字一一对应(另见Micossi 2016)。

其次，许多欧盟-欧元区国家失灵的国家机构以及由此产生的制度异质性阻碍了欧盟-欧元区政策的实施，因为这些政策的实施取决于当地的制度结构和成员国的国家能力。例如，关于产品市场、金融中介、产业政策等各种问题的欧盟立法(欧盟指令和欧盟条例)的执行取决于国家法院、议会法案和行政行动。国家机构失灵阻碍欧盟-欧元区改革的另一个例子来自希腊、爱尔兰和葡萄牙不得不实施的经济调整计划(EAP)，以及意大利和西班牙严格的欧盟政策指导方针。《政策行动计划》中关于加强税收征收机制、减少企业和企业家的繁文缛节的许多条款和政策，在很大程度上取决于地方公共行政、法院和国家将遗嘱和法律转化为行动的能力。因此，这些计划的部分成功(充其量)不应该令人惊讶，因为它们最初只是设定了一些财政和经济目标，而没有深入研究制度摩擦。希腊2010年春季的EAP可能是一个基于名义目标的计划的最具代表性的例子，该计划将通过削减工资和养老金、增加税收和冻结公共支出来实现，而忽略了希腊法院的失灵和公共行政的低效。正如IMF(2013年)在对希腊纾困计划的自我评估中承认的那样，一个关键的政策错误是低估了希腊政府执行立法的能力。

一个例子:处理私人债务

显而易见的是，欧元区必须应对在危机爆发前的繁荣时期大幅增加的大量私人债务(CEPR 2014)。7处理私人部门(家庭、企业)的债务至关重要，因为许多公司都面临着拖累投资的债务积压问题。此外，欧洲银行账面上似乎持有大量不良贷款，一些国家迫切需要解决这一问题——尤其是希腊(还有意大利)——这些国家的银行已经停止向新公司和企业家提供贷款。现在有人呼吁欧盟-欧元区机构设计泛欧政策和计划，以应对私人债务并促进重组-重新安排。然而，众所周知的是，任何涉及私人债务的全欧洲计划和监管的成功，与其说取决于其设计，不如说是取决于欧盟-欧元区成员国破产机构的执行。如图6所示，在整个欧盟和欧元区，破产和破产实践的表现存在巨大的异质性。在希腊，处理破产需要超过3.5年，通常超过6年(Papaioannou和Karatza 2016年)，回收率远低于欧元的40%。在马耳他、法国和卢森堡，破产花费的时间很高，回收率也很低。散点图表明，除了程序快速且成本低的爱尔兰之外，欧洲经济区外围的所有国家(以及欧洲南部的所有国家)都位于图的右下角，其程序缓慢且效率低下。此外，在许多国家，破产是由专业人员和专业法官处理的，而在其他国家则没有专门的程序。在许多国家，主要是在北方，重点是重组和重组，而在南方的大多数国家，破产法的重点是清算。 Given those large differences in bankruptcy and insolvency practices around the Eurozone, it is hard to see how a common policy can succeed across member states. If Europe is to deal with the perils of private debt, it needs to move beyond EU Directives and/or Regulations; it is vital to reform the anachronistic, formalistic, and in many cases absurdly slow legal institutions in the South (and also in France and Luxemburg).

图6．整个欧元区的破产-资不抵债做法

未来路向

欧盟-欧洲经济区层面的制度改革以及向最佳实践靠拢的制度融合应成为欧洲领导人和政策制定者的首要任务。如果欧洲要应对全球化带来的日益严峻的挑战(来自工业和新兴市场的竞争，移民)，避免破坏，并满足公民的需求和愿望，欧盟和国家层面的制度改革都是迫切需要的。虽然欧盟-欧洲经济区层面的制度重新设计和改革目前正在实施和辩论中，但没有多少讨论和行动来设计一个具体、彻底和雄心勃勃的计划，以改善国家机构，从而缩小欧盟和欧洲经济区之间持续存在的、甚至是日益扩大的制度差距。这种情况必须改变。在这方面，欧盟-欧元区应考虑以下问题:

• 首先，欧盟需要制定一个明确、雄心勃勃、简洁明了的计划，旨在解决欧盟内部存在的巨大制度差异，重点是改善治理、促进增长和提高公平。
• 考虑建立一个欧洲层面的研究所，监督整个欧盟和欧元区的机构绩效和国家能力。8该研究所应编制排行榜和彻底的统计数字，衡量在产品市场、管制、国家行政、法院等广泛领域的机构能力和改革。欧洲司法记分牌可以作为一个起点，尽管分析必须更加深远和深入。该研究所应编制年度报告，提交给欧洲议会、各国议会和国家元首理事会。
• 欧盟结构基金——甚至农业补贴——都应与明确界定的国家机构改革挂钩。在当前的体系中，欧盟主要在南欧和东欧资助基础设施项目(这些项目受到腐败的困扰)，这是一种耻辱;也加剧了民众对欧洲的不信任。
• 同样，任何债务减免和重新安排(在希腊或其他地方)都应与那些实现明确目标的国家挂钩，这些目标包括改善对股东和债权人的法律保护、消除进入的行政壁垒、减少法律形式主义以及维护公共行政的独立性。
• 如果成员国政府不维护欧盟的基本自由和价值观，比如干涉司法或其他独立国家机构的独立性，欧盟甚至应该考虑完全阻止向成员国的资金转移。
• 欧盟应向成员国提供直接的技术和财政援助，以改善公共行政和法院的运作。在确定了整个欧盟的最佳做法后，在该研究所的协助下，欧盟可以协助转让技术诀窍，并支付所有费用。
• 目前，欧洲议会和各国议会之间几乎没有协调，权力主要掌握在欧盟的行政部门、委员会和理事会手中。也许欧盟议会可以在推动欧盟-欧元区成员国的机构改革方面发挥更积极的作用。

人们显然可以提出其他建议。然而，对欧洲来说，解决制度差距是至关重要的——公民对欧盟以及地方机构、法院、政党和政治家都变得相当不信任。而且这种不信任也是相当不均匀的，在南方比在核心地区要高得多。9

结论

欧洲目前在法院、公共行政、繁文缛节、腐败和财政能力等方面存在巨大的制度差距，很难想象一个“越来越紧密的联盟”。欧元区国家制度的不对称正在破坏稳定，因为它们阻碍了真正的经济融合，也因为欧盟-欧元区政策“严重依赖于地方制度结构、差异和失衡”。

针对希腊的调整计划和改革进展缓慢，德国财长沃尔夫冈Schäuble最近(2016年1月)对希腊总理说:“这是执行的问题，笨蛋!”不过，他和他的同事们不应该弄错;政策的实施最取决于健全的制度。而欧洲在帮助希腊和其他欧元区外围国家改革其失灵的机构方面几乎无所作为。“是机构的问题，笨蛋!”

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