编者注:本专栏是《中国日报》的主要评论欧盟关于欧元区改革的辩论．
欧盟成员国实施财政政策是在复杂的环境中进行的。成员国的政策受到政治偏好的影响，但也受制于(i)《稳定与增长公约》(SGP)中规定的欧盟财政规则，(ii)可能完全或不完全与《稳定与增长公约》一致的国家财政规则，(iii)国家独立财政机构(IFIs)的评估，以及(iv)中期预算框架。这些制约因素可能有助于制定“适当的”财政政策，即可持续的、稳定的、有利于增长的财政政策。然而，它们也可能重叠，从而产生不必要的复杂性，或者它们彼此之间可能不一致。这种一致性越低，就有更多的选择余地(即由国家当局在不同要素之间套利)。
随着新冠肺炎危机的结束，以及乌克兰战争带来的巨大经济不确定性，欧盟财政政策框架正处于一个重要的十字路口。严重经济衰退条款(通俗说法是“一般免责条款”)至少会有效到2023年，而欧盟委员会预计将在审查欧盟经济治理后提出一项改革提案。
欧盟财政规则背后的最终目的，是在高度确定性的情况下确保财政可持续性，同时确保为宏观经济稳定留下足够的空间。然而，到目前为止，由于执行不力(如欧洲财政委员会2019a)，这些目标受到了破坏。因此，解决这个问题应该是规则改革的核心。
一个针对不同国家的共同监督框架
政策咨询小组并不总是充分考虑到每个会员国的个别情况。因此，SGP被认为是“布鲁塞尔”强加的，国家所有权的观念普遍较低。毫不奇怪，有人呼吁把更多的责任交给会员国本身，例如，依靠国家国际金融机构在评估遵守情况方面发挥更大的作用，或建立适用灵活性的理由。
然而，向更多国家责任的转变不应被视为万灵药。在欧洲货币联盟成立之前的时期，成员国完全负责自己的预算，经常有很高的赤字;他们也常常未能实施反周期政策。不过，当时的公共债务平均水平低于目前水平，通胀平均水平高于SGP启动以来的水平，同时各国拥有一定程度的货币自主权，使它们能够应对可能不可持续的债务水平。
考虑到共同货币，用通胀手段来应对过度的债务积累并非可取之选。此外，如果某个国家的财政政策失控，高度一体化的金融市场可能导致严重的跨境溢出效应。与1999年以前相比，深化金融一体化和统一货币可能会增加高负债国家自身的不稳定风险，因为资本流入被认为更安全的政府债券更容易，也不存在汇率风险。
弱的合规
政治考量影响了SGP的执行。在2011年修订条约之前，Ecofin关于过度赤字程序(EDP)不同步骤的所有决定都是基于合格多数投票(QMV)。当时的想法是，各国可以通过施加同行压力来约束彼此。然而，这种机制并不十分有效，原因也不难看出。财政部长们经常进行互动，因此，他们不愿意对另一位同僚的政策投反对票，因为在未来的某个时刻，他们可能需要这位同僚的支持。事实上，投票反对一位挥霍无度的同僚就像是提供了一件公共品:所有其他部长都能从中受益，而成本则落在投反对票的部长身上。这一问题被认为在2011年的六包修订中得到了解决，在实施一揽子新引入的制裁时，用反向合格多数投票(RQMV)取代了QMV。然而，正如《欧洲财政委员会(2019a)》所指出的那样，这种转变甚至可能会产生反效果，因为它实际上将决策的大部分责任转移给了欧盟委员会，而欧盟委员会似乎不愿提出具有政治难度的建议，例如在2016年葡萄牙和西班牙接近受到制裁时。除了“博弈论”背景造成的这些复杂性外，监视过程正变得越来越双边化，从而增加了其透明度的缺乏。越来越多的政府倾向于在案件提交到Ecofin会议之前与欧盟委员会达成协议，这削弱了来自其他财政部长的同行压力的作用。
一种可能的前进方式
考虑到这些因素，实现更有效财政监督的好方法是什么?首先，在对欧元区金融稳定构成更大风险的情况下，欧盟层面的监督应该更加严格，从而聚焦于“重大政策错误”。我们不会只在电子数据处理的背景下考虑这种严重的错误。在经济繁荣时期过度宽松的财政政策会在随后的危机中加剧可持续性风险，这同样严重。通过只关注重大错误，更容易找到一个支持对这些错误采取强硬立场的联盟。最明显的例子是意大利政府最初拒绝修改委员会(欧洲财政委员会2019b)拒绝的2019年预算草案。后者的强硬立场得到了其他国家的广泛支持。很容易想象，在其他情况下，大部分国家只轻微违反了SGP规则，一个联盟可能会出现，也允许那些执行危及集体稳定的政策的国家逃脱(进一步的步骤)EDP。
其次，与第一点一致的是，只要建立起适当的国家财政框架，并且预算结果大致与欧盟财政规则保持一致，财政监督可以部分下放到国家层面。这样的授权将使委员会能够集中精力处理那些明显违反特别协议会精神和损害集体利益的违反行为。在后一种情况下，欧盟现行的监视做法将继续下去。除了使委员会更容易收集会员国对强有力反应的支持外，这样做的好处是，国家一级的日常监督可以更准确地针对一个国家的具体情况，包括其稳定需求，部分原因是允许负责的国家机构利用其(与委员会相比)对国民经济的优越知识。
财政监管的分权应该走多远?正如前面提到的，基本原则应该是，在对欧元区金融稳定构成较小风险的情况下，欧盟层面的监管将较轻，而在对此类风险构成较大风险的情况下，尤其是当国家的债务比率威胁到其财政可持续性时，则应加强监管。这一原则符合这样一种想法，即监督应设在能够最有效地处理各国的外部性的水平。
监管权的下放永远不会完成，因为这与一个运转良好的货币联盟不相容，在这个货币联盟中，各国财政政策是共同关注的问题。委员会将继续监测一个国家与欧盟一级数字限额有关的预算发展情况。国际金融协会还将向委员会通报各国宏观经济和预算发展情况以及如何进行财政程序。这也将为欧盟委员会提供关于欧元区总体财政立场的建议，以及各国(集团)之间立场的适当分类。
代表团的条件
要将财政监督下放到国家一级，需要在制度上和通过良好的财政业绩记录满足几个条件。首先，一个国家的国际金融机构需要满足某些最低要求(欧盟独立财政机构2019年)。它的独立性需要坚实的法律基础，它应该得到充足的资源并能够获得所有相关信息。应制定适当的“遵守或解释”程序，国际金融机构应出席议会就预算发表评论，政府有义务以足够具体的措辞对这些评论作出回应。最低要求需要提高到保证国际金融机构充分运作的水平(Arnold等，2022年)。这意味着许多国家(如果不是所有国家)的国际金融机构将大幅加强。此外，财政框架应以足够强大的中期导向为特色，以便随着时间的推移，财政结果与欧盟层面的要求保持一致。因此，当财政政策监督下放到国家一级时，委员会的监督作用将转向监督国家财政框架是否充分。
重要的是，对国际金融机构和中期财政框架施加最低要求，并不等同于强迫各国统一财政框架，后者可能引发政治阻力，因此会适得其反。只要满足上述条件，中期结果与欧盟财政规则设定的基准保持一致，原则上任何财政模式都是可以接受的。在这种情况下，欧盟层面的监督将仅限于核实不存在过度赤字。国家框架可以建立在结构性平衡、名义目标、厌恶债务的政治体系的全权裁量权的基础上，也可以直接应用欧盟基准规则(选择性加入;见Debrun和路透社2022)。最终，重要的是结果。
为了为反周期稳定留出空间，并考虑到各国和欧盟财政规则中期目标的短期差异，财政结果的演变将在一段时间内(例如5年)进行评估。但是，如果在此期间，会员国开始执行一项明显危及整个地区稳定的政策，那么它将立即根据特别行动小组的规定，重新置于委员会的监督之下。因此，虽然将把财政监督下放给其财政机构和框架达到最低标准的国家，但委员会将继续监测它们的行动和财政成果。
根据经修订的《公约》授权
预计委员会将提出一项关于修订方案编制方案的建议。目前还很难说这样一个修订后的《公约》是什么样子，尽管我们可能能够看到它的一些轮廓。至关重要的是将各国从当前欧盟规则的一些过度行为中解放出来:减少重叠，增加透明度。近年来，欧洲财政委员会(European Fiscal Board)在其年度报告中为一项可能的改革提供了线索:关注单一的长期债务锚，辅以支出规则和一般的免责条款，该条款将在独立分析和建议的基础上被援引。伴随建议而来的将是一个遵守或解释程序。
在研究人员和政策专家中，对于欧洲财政委员会(European Fiscal Board)提出的建议，似乎已经形成了一种共识。不过，一些会员国可能会抵制这种转变，宁愿坚持以结构平衡为指标，例如因为后者已写入国内法。这种反对意见可以通过我们在此所述形式的预防机构的混合性质来克服:将允许满足授权监督的条件并愿意保持结构平衡的国家这样做。毕竟，一项基于结构平衡的结构完善的国家规则，应该会产生与欧盟新基准规则类似的中期结果。
结束语
财政政策的实施是在复杂的环境中进行的。它可能包含相互重叠或不一致的元素，从而破坏遵从性。一种解决方案可能包括一个专门针对重大政策错误的SGP，并在一定程度上将财政监督授权给国家一级，前提是国家财政框架满足足够的最低标准，中期政策结果与欧盟基准规则保持一致。
作者注:作者感谢(但不暗指)Jean Pisani-Ferry和Jeromin Zettelmeyer对本专栏第一版的非常有用的评论。本文仅代表作者个人观点，并不代表其所属机构的观点。
参考文献
Arnold, N, R Balakrishnan, B Barkbu等(2022)，“改革欧盟财政框架:加强财政规则和制度”，国际货币基金组织讨论文件2022/014。
Bénassy-Quéré， A, M. Brunnermeier, H Enderlein等人(2018)，“如何在欧元区协调风险分担和市场纪律， VoxEU, 1月17日。
Darvas, Z, P Martin和X Ragot(2018)，”欧洲财政规则需要进行重大改革，政策贡献第18号，Bruegel。
Debrun, X和W Reuter(2022)，”财政是地方性的:欧盟国家财政框架的标准， VoxEU, 1月24日。
欧盟独立财政机构(2019)，“关于需要加强和保护欧盟国际金融机构的网络声明”，1月22日。
欧洲财政委员会(2019a)，“欧盟财政规则评估——以六项和两项立法为重点”，布鲁塞尔。
欧洲财政委员会(2019b)，年度报告。
欧洲财政委员会(2020年)，年度报告。
西班牙和荷兰财政部(2022年)，“西班牙和荷兰关于2022年欧盟经济和金融政策议程优先问题的联合文件”，4月。
