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英国各地的生产率水平存在显著的地区差异。CfM在2022年6月进行的调查要求其英国小组成员评估这些差距的原因和可能缩小差距的政策。该小组的大多数成员认为，生产率差异可归因于集聚效应或分类效应，自我强化的现象导致一些地区成为生产率大国，而其他地区则落后，而略低于三分之一的人认为，这种差异是由教育、当地基础设施或跨地区交通联系不良等基本因素造成的。生产率差距应该通过公共投资、鼓励私人投资以及技能和教育投资相结合来解决。税收政策、财政分权、研究开发(R&D)补助金等也被认为是帮助落后地区的政策。
自2010年以来，英国的生产率增长速度异常缓慢，导致了所谓的英国生产率难题(Ilzetzki 2020;另见Ilzetzki和Smith 2022, Crumpton和Ilzetzki 2021，以及CfM调查在这里国家层面的生产率增长缓慢掩盖了生产率水平的显著区域差异，1高生产率和低生产率分区域的地理集群持续存在。15个生产率最高的地区位于伦敦或东南部;在其他地区，主要是城市地区，还有更多的高生产率地区。大多数低生产率地区集中在农村地区，2包括约克郡和亨伯地区以及中部和威尔士的其他农村地区。
研究指出了造成这些区域差异的几个潜在原因(例如Hoole 2020)。工业战略委员会(Zymek and Jones 2020)的一项研究发现了这种不平等的三种主要解释。首先，不同地区可能存在根本差异。这些因素包括地理、地方治理、教育质量、基础设施和经济专业化的历史模式。
其次，大量学术研究已经证明了集聚效应的存在，即工人与其他有生产力的工人靠近会提高生产率。这反过来又导致投资集中在少数地区的高生产率产业和企业集群。马歇尔(1890:225)首先强调，“一个本地化产业的巨大优势在于它为技术提供了一个持续的市场”。克鲁格曼(1991)进一步形式化了这一概念，他用数学方法证明了为什么公司选择在其他公司附近运营，而不是“叛逃”到其他地区。
第三，可能存在排序效应，即高技能工人向大城市迁移，以享受大城市的便利设施。这推高了这些地区的生活成本，导致低技能工人搬离城市地区。这就导致了城乡生产力的分化。Kerr等人(2017)通过分析高技能工人向经合组织国家的移民模式，证实了这一理论，并将这些流动归因于正集聚外部性。
最后，当地交通和数字基础设施可能发挥重要作用(KPMG 2017)。大都市地区，特别是伦敦，与周边地区有更好的交通联系，可以从集聚效应中受益更多。公共交通、公路和铁路连接可以通过将该国落后地区与生产性大都市地区整合起来，从而提高这些地区的生产率，即所谓的“借来的”集聚经济(OECD 2020年)。Combes et al.(2008)发现，低运输成本和靠近市场对企业的生产率和盈利能力有重大影响，甚至比高就业密度的影响更大。反过来，良好的数字基础设施可以使偏远地区与生产力更高的地区相结合(Gal and Egeland 2018)。
英国政府已承诺缩小这些地区差异，并在其“升级计划”(levelingup scheme)下提高生产率。在减少地理、社会经济和健康不平等的大框架下，政府概述了到2030年要实现的12项任务，3包括增加低生产力地区的基础设施和研发投资，改善落后地区的住房、教育和医疗保健，并通过下放权力赋予地方领导人和社区权力。
迄今为止，英国政府已向“升级基金”拨款48亿英镑，用于改善贫困城镇和其他落后地区的基础设施，105个城镇、城市和地区已分享了总计不到17亿英镑的资金。政府已承诺26亿英镑用于授权地方支持当地企业，通过增加社会和物质资本，专注于建立“就地自豪”，并通过英国共享繁荣基金增加社区的生活机会。5社区复兴基金和社区所有权基金旨在发展社区一级的地方技能和基础设施。
关于以地方为基础的政策在减少地区差异方面的有效性，学术界仍存在广泛的争论。Gaubert(2018)分析了激励企业搬迁的基于地方的政策不一定会导致更多的区域平等，相反，随着大小城市的扩张，中等城市的扩张甚至会导致更多的空间不平等。然而，Garcilazo等人(2010)认为，在一个国家发展过程的某个阶段之后，由于集聚不经济，该国“增长极”对总增长的影响将会降低。因此，总增长将越来越依赖于落后的地区，因此，以地方为基础的政策对于确保主要发达国家的高总增长和生产率至关重要。
此外，对技能开发的投资和致力于提高劳动力参与率的政策可能对区域生产率表现产生积极影响(Teow和Reilly 2019)。
在权力集中方面，英国在所有方面都低于经合组织的平均水平(Gal and Egeland 2018)，财政和行政权力下放可以激励地方政府负责地方发展，提高地区生产力。
最后，Gai等人(2021)建立了英国的区域模型，并表明税收政策和劳动力市场改革将对落后地区产生更大的影响，因此是“提升水平”的有效政策。
本月的调查请CfM英国经济专家小组评估导致英国地区生产率差异的主要因素，以及哪些政策最有助于缩小地区生产率差异。
该小组的23名成员回答了这个问题。44%的专家小组将生产率差异归因于集聚效应，另有9%的人认为技术工人被划分为高生产率领域。综上所述，这意味着该小组的大多数成员认为，生产率差距是由自我强化现象造成的。小组中22%的人认为生产力差距是由于基础因素，另外9%的人认为这是由于英国一些地区的交通和连通性差。
最普遍的观点是，集聚效应是英国内部生产率差异的主要原因。决议基金会(Resolution Foundation)的詹姆斯·史密斯(James Smith)总结了这一观点:“服务业主导的经济体，如英国，受益于集聚效应——这意味着一些高附加值产业集中在大城市(即伦敦)。”英国华威大学(University of Warwick)的罗杰•法默(Roger Farmer)支持这一观点，他声称，有“压倒性”证据表明，提高规模回报率(由集聚效应带来)在确保高生产率和高生产率增长方面的重要性。
然而，大多数小组成员表示，有多种因素在起作用。Morten Ravn(伦敦大学学院)描述了集聚效应如何加强基于地方的基本原理:“教育和基础设施的差异是重要因素，它们与集聚效应(排序)相互作用。企业投资于高生产率活动需要受过良好教育的劳动力，受过良好教育的劳动力是教育、就业机会和集聚的结果，如果没有正确的基础设施，这种投资的回报可能不高。”Jagjit Chadha(国家经济和社会研究所)描述了这一问题背后的几个原因，将“在解决全国资本(人力、物力和财力)短缺方面的系统性失败”置于首位。他指出，这一问题在英国生产力委员会(2022年)的第一份报告中得到了阐述。
几位小组成员还概述了交通基础设施薄弱和连通性问题是导致区域生产率差异的主要因素。迈克尔·威肯斯(卡迪夫商学院和约克大学)描述了北部低于标准的交通网络:“在我居住的约克郡，就像在约克郡和亨伯的其他地方一样，糟糕的交通和道路是一个主要因素。现在还没有从纽卡斯尔到苏格兰的双车道。连接谢菲尔德和曼彻斯特的道路也是如此。北方的铁路状况更糟。”Simon Wren-Lewis(牛津大学)以公交网络为例，进一步强调了连通性差异对区域生产率的影响，讨论了它如何“在伦敦运作良好，但在其他地方却失败了”。
24名小组成员回答了这个问题。38%的专家小组认为公共或(有补贴的)私人投资将是最有效的政策。这类受访者对自己的回答也是最有信心的。21%的人认为，在技能和教育方面的投资最有助于缩小生产率差异。税收政策和财政权力下放各得到了13%的回应，一个小组成员建议公共资助研发是最有效的政策。
该小组的大多数成员认为，需要对落后社区进行公共或补贴投资，以缩小地区生产率差距。这一观点得到了詹姆斯•史密斯(James Smith)的支持:“在交通和通信基础设施上加大投资，将降低产业聚集的动力。”John Van Reenen(伦敦政治经济学院)进一步证实了这一观点，引用Criscuolo等人(2019)作为英国基于地方的投资补贴有效性的证据。罗杰•法默(Roger Farmer)强调政府必须发挥关键作用，以确保更大的地区平等:“没有基础设施，高生产力地区就无法发展。政府可以通过提供公路和铁路网络以及投资研究型大学发挥作用。”
然而，西蒙•雷恩-刘易斯(Simon Wren-Lewis)认为，公共投资只有在与财政权力下放相结合的情况下才能发挥作用。他指出，“在伦敦以外地区提高生产率和繁荣的一个主要障碍是英国财政部，财政部一直非常不愿意为首都以外的大型基础设施项目提供资金，甚至更不愿意允许任何财政权力下放。只要这种情况继续下去，就不会有太大变化。”此外，罗杰•法默(Roger Farmer)警告称，公共投资只有在集中和有针对性的情况下才会有效，他认为“英国只能再容纳两到三个增长中心:一个在英格兰北部，一个在苏格兰，一个在北爱尔兰。”
如果任何基于地方的政策要发挥作用，政策的确定性是至关重要的。贾吉特·查达强调，有必要“致力于实现这些长期目标，使企业和家庭相信生产力前景将发生重大转变，然后采取相应行动。”这将意味着政策制定的重点将转向“围绕一个明显不同的均衡建立一个焦点”。
作者注:我感谢Suryaansh Jain出色的研究和编辑协助。
Combes, P-P, M Lafourcade, J-F Thisse和J-C Toutain(2008)，”法国长期空间不平等:演变和决定因素， VoxEU.org, 12月5日。
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2https://commonslibrary.parliament.uk/how-big-are-regional-economic-inequalities-in-the-uk/
3.https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-9463/
5www.gov.uk /政府/出版物/ uk-shared-prosperity-fund-prospectus / uk-shared-prosperity-fund-prospectus
6政府/收藏/ new-levelling-up-and-community-investments www.gov.uk
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