每年，全球约12%的GDP被政府用于采购各种工程、服务和用品(世界银行2017年)。从标准办公用品、电脑、清洁服务到专业工程咨询、医院和高速列车，各种类型和复杂程度都有很大不同的项目由公共管理部门定期购买，通常是通过招标的方式。
在财政压力下，各国政府正通过采取旨在更好地管理这部分公共支出的新做法，促进其采购过程的改革。一些例子包括能力发展战略、采办过程的数字化和自动化以及通过中央采购机构的需求战略聚合。
然而，在公共采购中，浪费的一个很大方面是在获得的履约工作推迟、重新谈判合同条款和费用增加的情况下发生的。怎样才能减少这种浪费呢?通常，媒体的注意力都集中在腐败可能成为浪费的主要来源上，但事实上，公众买家缺乏能力可能造成更大的影响。能够以合理的价格购买高质量的商品并不是一件容易的事。必须选择并诱导合适的供应商在预算范围内执行合同，并遵守期限和商定的质量标准。要做到这一点，合同主管部门必须了解市场特征和设计，管理有效的奖励机制，平衡合同中的风险和激励，并在执行阶段对承包商进行有效监督。这些都不是简单的任务。当问题出现时，问题也随之而来。在发包阶段是否有效地选定承办商?合同设计得当吗? Was the contractor effectively monitored during contract execution?
2015年，世界银行开始发布公共采购基准系列报告。2017年，该报告提供了180个国家关于影响私营公司与政府做生意能力的法律和监管环境的数据。报告显示，各国采购过程的质量存在很大差异。此外，有人对采购办公室是否有良好的组织和管理提出了问题。Saussier和Tirole(2015)表明，法国合同当局63%的工作人员没有法律背景，只有39%具有管理公共采购的特定资格。然而，新的欧洲公共采购指令(指令2014/25/EU，指令2014/24/EU)的核心目标之一是赋予订约当局更大的灵活性和自由裁量权，使其能力的稳定成为新的欧洲公共采购立法的基石。将这些指令转换为国家法律甚至导致意大利设想了一个基于质量、效率和专业化标准的合同当局资格体系(第38条，第50/2016号立法法令)。
在最近的一篇论文(Decarolis et al. 2018)中，我们采用了组织的视角，关注买家的能力、其驱动因素及其对采购结果的影响。我们分析了2010年至2015年美国联邦机构授予的价值超过2.5万美元的所有服务和建筑合同的数据(联邦采购数据系统，FPDS)，以及2002年以来人事管理办公室对联邦雇员进行的调查(联邦雇员观点调查，FEVS)。根据这个数据集，我们建立了联邦采购办公室能力的衡量标准，并调查了构成这种能力的工作场所特征。我们关注三个不同的能力组成部分:员工之间的合作，员工的激励，以及他们的技能。
为了量化政府局级能力决定采购结果的程度，我们基于时间延迟和成本超支构建了两个绩效代理，它们代表了我们的主要结果变量。由于更复杂的合同可能由更有能力的局管理，能力与成本或时间绩效之间的简单关联会产生矛盾的结果。如下图所示，能力最差的机构(DVA和DOJ)的绩效在时间和成本绩效上都优于能力最强的两个机构(NASA和NRC)。这种相对排名的惊人反转是我们分析的经济环境的一个关键特征，我们围绕这个经济环境构建了我们的实证策略。更强的能力与更复杂的合同相关，而复杂的合同本质上与更高水平的延迟和成本超支有关。
图1成本和时间能力，整体质量，以及局和机构水平
为了解决这一内生性问题，我们从包含公共劳动力特征的第三个数据集(FedScope)开始，根据特定类型雇员的死亡事件，构建了衡量各部门能力的工具。
这三组数据以前从未被结合过，它们揭示的证据特别有趣。三个主要事实浮出水面。
- 首先，履约是一个局的一贯特征。
- 第二，绩效的相关变化发生在局级，而不是部门级。
- 最后，FEVS的衡量标准与采购绩效代理之间的简单关联很可能低估了更高的采购能力带来的好处，因为更复杂的合同实际上是由更有能力的局管理的。
我们的工具变量估计表明，竞争力对成本和时间绩效都有很强的积极影响。这些影响的幅度大大高于相应的OLS估计数。我们发现，将所有部门的能力水平提升到能力分布的第90百分位(恰好是NASA格伦研究中心5)的水平，将意味着平均每份合同的成本超支减少102,619美元，或数据集中所有合同的总成本超支减少约135亿美元。此外，这意味着有效执行时间节省了54.4天，相当于数据集中所有合同的720万天。我们对这些估计的稳健性进行了广泛的检验，包括所使用的计量经济学模型、样本选择以及能力和绩效的度量。
我们的研究还表明，办公室内报告的合作程度的异质性，比员工的技能和现有的激励体系更能推动不同部门之间的能力差异。合作的重要性符合这样一种观点:一个成功的采购过程需要买家恰当地处理和协调多种复杂的任务。要选择最适合每种情况的标书和合同设计，必须让具有不同技能的员工参与办公室和协作。因此，虽然我们认为激励和技能仍然很重要，但我们的研究表明，它们对合作的影响可能是最重要的。
此外，我们还调查了合作所发挥的作用在多大程度上可以归因于有效管理者的存在。虽然我们缺乏直接的措施来得出明确的答案，但本着Jäger(2017)最近工作的精神，我们探索了通过考虑不同雇员亚群体死亡的工具获得的异质性影响。我们发现，最重要的死亡是那些相对年轻、收入最高的白领员工。沿着年龄和工资的维度，估计数以一种直观的方式发生变化，年龄较大和薪酬较低的雇员的死亡对该局整体能力的变化影响较小。
所得的结果在质量上具有普遍性，并证实了改进采购组织内部决策的重要性。他们指出，即便是在美国等拥有悠久制度的发达国家，投入更多资源，提高承包当局处理巨额预算的能力，也可以大幅节省开支，并改善公共合同的执行情况。在欧洲，最近的政策举措将引入采购人员资格制度视为对2014年《采购指令》赋予采购人员更大自由裁量权的必要回应。但是，现有的核证方案主要针对个别订约干事。我们关于合作的关键作用的研究结果表明，认证项目在采购办公室的层面也很有用，应该包括采购过程的组织和现行管理做法等特征，就像私营企业经常做的那样。
参考文献
Decarolis, F, L Giuffrida, E Iossa, V Mollisi, G Spagnolo(2018)，“官僚能力与采购结果”，国家经济研究中心工作论文24201。
Saussier, S，和J Tirole(2015)，“加强公共采购效率”，法国经济分析委员会，4月。
Jäger, S(2017)，“工人的可替代性如何?”工人死亡的证据"
世界银行(2017),对标2017年公共采购世界银行。
