经济增长通常被认为是三个因素结合的结果:物质资本、人力资本或劳动力，以及创新。在过去30年的大部分时间里，欧盟在其区域发展和凝聚力政策中遵循了这种方法。大量的凝聚力投资被用于改善欧盟最不发达地区的基础设施禀赋和可达性，以及提高人力资源的可用性和质量，并在欧洲落后地区发展个人和企业的创新能力。
总的来说，这种干预已经取得了成效，在过去30年里，尽管发生了危机，但欧洲落后地区的表现已经超过了核心地区(Becker et al. 2010, Pellegrini et al. 2013)。然而，这一政策在实现更大经济趋同方面取得的成功，并没有掩盖这样一个事实:我们正目睹对三大增长轴进行干预的回报日益下降。
这些下降的回报率表明，经济分析和政策中缺少了一个关键的增长动力。制度的一般作用，特别是政府质量(Charron et al. 2013)，在政策和研究中都被忽视了，但是，最近，大量研究深入研究了政府质量如何影响欧盟的区域经济发展(例如Nistotskaya et al. 2015, Rodríguez-Pose和Garcilazo 2015)。这项研究通常得出的结论是，政府质量对经济绩效至关重要，欧洲落后地区的糟糕政府是发展的重大障碍。
然而，尽管这些研究在理解政府质量如何影响落后地区的区域增长方面取得了重大进展，但它们在一个基本方面受到了限制——它们认为，随着时间的推移，制度和政府质量或多或少保持稳定。制度被认为是经济发展的永久性障碍。因此，就未来增长而言，制度不健全几乎成为许多领域的死刑判决。然而，虽然制度条件确实会随着时间的推移而持续存在，但它们也会发生变化，有时变化很快。例如，爱沙尼亚在30年的时间里已经成为使用电子政府的世界领导者之一，极大地提高了其政府的整体效率、问责制和透明度。拉脱维亚尽管与爱沙尼亚有许多共同的历史特点和相似的起点，却无法进行类似程度的体制改革。然而，这种制度变化的潜力被忽视了，限制了对政府质量变化如何影响经济发展的理解。
我们的新研究(Rodríguez-Pose and Ketterer 2019)旨在通过评估政府质量变化的水平和程度是否会影响整个欧洲，特别是欧盟落后地区的区域经济表现，来克服这种对制度的静态认知。我们的分析区分了传统投资对发展政策干预(如基础设施、人力资本和创新)与不同政府质量方面(如腐败、法治、政府效率和政府问责制)所发挥的作用。在本研究中，我们特别关注所有这些因素的变化，以及政府质量对欧洲落后地区发展的重要性。
我们也没有把本文所考虑的欧盟所有落后地区视为一个统一的群体。滞后地区按照欧盟委员会(2014年)划分为低收入和低增长地区，其划分依据是20世纪90年代末至2010年代中期的初始发展水平和经济表现(图1)。
图1欧洲低收入和低增长地区
源:欧盟委员会。
区域政府质量的变化如何影响经济绩效?
我们的研究得出了五个基本结论。
1.制度对区域发展至关重要
良好的政府质量对欧洲的区域发展至关重要。在过去20年里，政府质量一直是经济增长和恢复力最一致的预测指标之一。与此形成对比的是，教育和创新如何影响区域增长的结果更加复杂，而在整个欧洲，无障碍程度和改善与经济绩效之间缺乏联系。因此，为了在欧洲区域一级实现经济发展，越来越需要采取措施提高政府素质，作为任何发展战略的组成部分。
2.提高政府素质是推动发展的强大动力
特别是政府质量的相对提高是经济增长的基础。尽管政府质量差并不一定是发展的障碍——事实上，许多政府质量差的地区已经向欧盟平均水平靠拢——那些成功降低了腐败水平，并在政府效率、透明度和问责制方面取得进展的地区也拥有更好的经济轨迹。
因此，通过解决普遍存在的腐败问题或采取旨在提高政府决策效率和透明度的措施来提高政府效率，与进行更传统的“硬”类型的区域发展投资一样，是欧洲区域发展的重要必要条件。
3.对落后地区实行一刀切的政策不是解决办法
我们还明确指出，在某些落后地区奏效的做法，在其他地区未必奏效。在欧洲欠发达地区模仿复制相同风格的政策，过去没有产生预期效果，将来也不太可能产生预期效果。因此，不同的地方、不同的发展阶段需要不同的发展战略。实证分析表明，在发展水平较低的地区，例如中欧和东欧低收入地区，近年来经济增长背后的因素与发展水平较高的地区不同，更显著的是，与南欧其他落后地区的因素不同。在发展水平较低的地区，推动区域经济增长的是良好的人力资本禀赋和创新，以及通过投资交通基础设施改善可达性。这意味着，传统增长理论所强调的因素仍然在推动这些地区的经济表现方面发挥着根本作用。
然而，随着初始发展水平的提高和地区陷入中等收入陷阱(Iammarino等人，2019年)，更传统的增长因素的影响会减弱。因此，在南欧的低增长地区，政府质量在决定哪些地区具有并保持活力，哪些地区没有活力方面变得更加重要。
4.政府改革的质量对于低增长地区至关重要
在欧洲落后地区，政府能力低下并不一定是未来发展的严重障碍。相比之下，政府质量的缺乏改善却起到了作用。那些未能提高政府质量或未能减少腐败的低增长地区，无法充分利用政策干预的凝聚力，因此增长也更少，更容易受到危机的负面影响。未能解决这些制度故障导致地区“继续陷入低增长和低质量的政府平衡，而地区政府通过欧盟的持续支持在一定程度上免受低质量政府的财政后果”(Charron et al. 2014: 81)。因此，如果低增长地区既要实现可持续发展水平，又要向欧盟其他地区靠拢，就需要持续努力解决政府效率、腐败、缺乏话语权和问责制等方面的障碍。
5.解决低收入地区基本禀赋短缺问题
在中欧和东欧低收入地区，较传统的因素，如良好的人力资本和创新禀赋，以及以改善可及性为目标的投资，正在证明其作为增长催化剂的价值。在欧洲的这些地区，对基础设施的战略投资，特别是对交通基础设施的战略投资，很可能在一段时间内继续促进经济发展。在基础设施缺口较大的情况下，改善低收入地区的可达性成为经济发展的前提条件。然而，随着可访问性约束变得不那么重要，可访问性改进的回报可能会减少。因此，任何类型的基础设施投资都需要在时间上有限制，对需求和发展潜力的明确标准作出反应，并与旨在提高人力资本和解决制度瓶颈的类似努力相匹配。
进入下一个阶段
对于欧洲大多数落后地区来说，要达到下一个经济发展水平并不容易，除非制定出精心定制的战略，特别关注每个地区的具体情况。如果发展战略既能成功地解决短期问题，又能使欧洲落后地区在中长期内走上可持续发展的轨道，那么欧洲每个地区和国家的决策者，以及布鲁塞尔的决策者，都必须合作，在制定发展战略时谨慎地采取措施，平衡旨在改善基础设施、人力资源、创新更加注重制度问题，如地方政府质量，以克服落后地区面临的发展障碍。
从这项研究中得到的政策教训表明，需要在任何发展政策干预中仔细地将综合和平衡的发展战略结合起来。发展战略将需要包括旨在弥补区域基础设施不足的适当行动组合，同时积极改善人力资源和就业结构，以及改善体制环境。所有这些干预措施的组合因地而异，取决于初始条件和发展水平。
每个行动的时机也很关键。在其中一个发展轴上投资过早、时间过长或过多，最终获得稀缺回报的战略的风险是很高的。在这种情况下，体制条件很可能成为发展的更重要和更明显的障碍。
需要全面和及时的对地方敏感的发展战略，不仅要解决欧洲落后地区的一些基本问题，而且要提高这些地区的能力，从而提高整个欧洲的能力，以便采用新技术，留住和吸引人才，产生和吸引新的投资，最后但并非最不重要的是，充分利用整个欧洲的经济潜力。这种方法也必将为欧洲落后地区的更可持续增长奠定基础。
参考文献
贝克尔，S, P Egger和M von Ehrlich(2010)，“疯狂:欧盟结构基金对区域绩效的影响”，公共经济学杂志94: 578 - 590。
Charron, N, L Dijkstra和V Lapuente(2014)，“区域治理问题:欧盟成员国内部的政府质量”，区域研究48(1): 68 - 90。
Charron, N, V Lapuente和B Rothstein (2013)，欧洲视角下的政府质量与腐败:欧盟地区政府质量的比较研究，切尔滕纳姆:爱德华·埃尔加出版社。
欧洲委员会(2014)，投资促进就业和增长:促进欧盟地区和城市的发展和善治:关于经济和社会凝聚力的第六次报告布鲁塞尔:欧洲委员会出版处。
Iammarino, S, A Rodríguez-Pose和M Storper(2019)，“欧洲的区域不平等:证据、理论和政策影响”，经济地理杂志19(2): 273 - 298。
Nistotskaya, M, N Charron和V Lapuente(2015)，“地区财富:172个欧洲地区的政府和中小企业质量”，环境与规划C:政府与政策33(5): 1125 - 1155。
Pellegrini, G, F Terribile, O Tarola, T Muccigrosso和F Busillo(2013)，“衡量欧洲区域政策对经济增长的影响:回归不连续方法”，区域科学论文92(1): 217 - 233。
Rodríguez-Pose, A和E Garcilazo(2015)，“政府质量与投资回报:考察欧洲地区凝聚力支出的影响”，区域研究49(8): 1274 - 1290。
Rodríguez-Pose, A和T凯特勒(2019)，”制度变迁与欧洲落后地区的发展”,区域研究: 1-13。
