VoxEU列环境欧盟的政策

完善碳边界调整机制

迈克尔年轻
/

2022年8月22日

为了确保到2030年温室气体排放量比1990年减少55%，欧盟打算逐步取消免费配额，并对重工业进口征税，否则将获得竞争优势。本专栏对欧盟提出的碳边界评估机制进行了评估，这是一套由气候进步国家组成的俱乐部可能会支持的使用边界调整机制的国际原则。报告建议，应该从多个方面扩大这一提议，包括豁免对减排做出同等贡献的出口国，并利用这些收入进一步抵消排放。

气候变化和海洋中塑料堆积的不利影响是全球性的外部性。与消耗臭氧层的化学物质的情况一样，这些过程威胁着改变大气和海洋的功能。如果能够找到一种方法，防止气候落后国家采取破坏气候进步国家鼓励消除这些外部性的努力的行动，这些生态系统的功能将会更好。一般来说，这些破坏过程被定义为“泄漏”。

在政治圈，当环境标准的提高导致国内生产下降和从污染较重的来源进口商品或服务的增加时，就会发生泄漏。相反，这可能导致全球排放的净增加，从而加剧外部性的程度。在最坏的情况下，没有任何进展。

然而，在处理泄漏问题上，世界贸易组织(WTO)发现很难找到解决方案(Cheng和Ishikawa, 2021)。

为了找到一种防止这种不正当结果的方法，经济学家一直在提议，通过要求进口商支付一项税收或收费，以抵消竞争优势，否则这些竞争优势将流向落后国家的工厂，从而将全球外部性内部化。在对加快减少温室气体的进程进行了相当多的反思之后，这是欧盟成员国现在正在努力做的事情(Bellora和Fontagné 2022)。

欧盟提出的碳边界调整机制

欧盟提出的碳边界调整机制(CBAM)的结构目前处于发展的最后阶段，欧盟声称它将与WTO兼容。

从本质上讲，欧盟进口商将被要求支付污染税或费用，其数额相当于在欧洲境内排放某一产品所需要支付的费用。

在概念上，如果充分考虑直接和间接的价格信号，结果是一个第一最佳经济解决方案。当然，这提供了交易成本最低和产品覆盖范围广泛的条件。

然而，欧盟最初的提议是，将CBAM只应用于4个重工业——钢铁、水泥、化肥和铝生产——以及电力，而不是处理所有的温室气体来源。

从理论而非政治的观点来看，天然气工业的排放被排除，而且没有试图对含有大量CBAM进口的产品征收任何费用，这是令人惊讶的。例如，汽车和许多家庭用品都含有相当数量的钢材。大多数粮食生产都需要使用化肥。其结果是一种可能导致大量反常结果的安排。

产生不正当结果的风险之所以如此之大，原因之一并不在于欧洲利用现有的排放交易体系(ETS)以比其他国家更快的速度减排的雄心，而是在于欧洲希望逐步取消免费配额的提供。也就是说，欧盟希望让污染者付费，并将这一机制作为收入来源。

引入欧盟提议的CBAM和逐步取消免费分配的政治支持非常强烈。今年6月，73%的欧洲议会成员投票赞成实施，只有19%的议员反对(9%弃权)。欧盟议会还建议将CBAM产品的清单扩大到有机化学品、塑料、氢和氨。他们还建议扩大覆盖范围，将所谓的“范围2”排放包括在内，即与生产用于产生热量的产品和用于生产CBAM产品的其他形式的能源有关的排放。

与其他许多国家不同的是，欧盟多年来一直对66个行业的温室气体排放总量进行限制，并采用了排放交易制度，即向某些行业免费发放配额，同时要求其他行业购买排放证书。由此产生的混合方式已被证明是有效的，但随着它的发展，欧盟正提议从目前的混合方式转变为要求所有污染者付费的方式。

正如图1所示，欧盟议会提议将免费分配阶段推迟一年，但提前一点完成。

图1欧洲议会和欧洲委员会关于减少给予重工业的免费津贴比例的优先时间表

对国际协议

迄今为止，国际上几乎没有就应该指导制定和使用边界调整机制的原则的性质进行辩论。令人惊讶的是，尽管人们对组建愿意加快进程的国家俱乐部的兴趣越来越大，但出口国家(比如我国的上届政府)唯一明确的回应是，他们打算向WTO发起挑战，寻求推翻欧盟提出的CBAM。然而，欧盟委员会(European Commission)坚称，他们提出的做法符合WTO的要求。

为了对欧盟CBAM的发展做出建设性的贡献，我最近的论文为全球环境边界调整机制(Young 2022)的设计和使用提出了一套十项原则。

豁免在加速进展中的作用

为了使安排尽量简单，第一项原则建议，机制的使用应限于影响世界大气层和/或海洋运作的全球外部性，并以世贸组织多数成员已批准的一项国际协定为基础。

第二条原则侧重于欧盟的既定政策目标，即希望能够加快温室气体减排。

欧盟的“适合55”一揽子计划，与1990年的基准相比，旨在到2030年实现温室气体排放减少55%。按照世贸组织的思路，建议对任何对消除外部性做出了同等累计贡献的国家的进口不要求征收CBAM税或支付。也就是说，应当公开竞争，寻找最具成本效益的办法来减少全球性的外部性。不应允许任何国家要求在追求总体环境目标方面取得同等或更大成功的任何国家改变其首选的战略。当然，除非中国的做法涉及使用违反世贸组织要求的赠款和补贴。

修改欧盟理事会和欧盟议会的提议，包括加入这样一个“同等贡献”条款，将大大加快国际进展，特别是有利于从气候进步国家进口产品，因为与生产这些进口产品相关的排放不必进行评估。

这一拟议修正案将使欧盟更容易扩大产品覆盖范围，并使感兴趣的国家更容易谈判气候进步形式的自由贸易协定。

我还建议，衡量进展的基准日期应是执行国批准国际协定的日期，以便没有机会选择更有利的执行。该协定允许使用“全球环境边界调整机制”。欧盟于2016年10月5日批准实施《巴黎协定》。

出于对不良后果风险的担忧，我还提出了一项要求，即所有与进口商品生产相关的密切投入替代品都应纳入该机制。如前所述，进口天然气是欧盟应考虑纳入其机制的一个明显例子。否则，由此产生的cbam导致的从发电到天然气生产的转变可能会导致全球温室气体排放的增加而不是减少。

当量定价

在阐述了列入等价缴款豁免的理由之后，我接着考虑使用价格信号机制的规则，以反映与一种商品或服务的生产和进口有关的任何外部性的成本。从生产者补贴等价物在发展更自由的农业贸易安排中发挥的作用(Cahill和Legg 1989-90)中，我建议应该认识到间接定价机制和直接定价机制的作用。这将允许承认对生产成本的影响，例如，澳大利亚要求所有出售的电力中有一部分来自“可再生”(零排放)来源。

类似的定价安排，而不是欧盟更狭隘的做法，可能大大减少在WTO中反对实施CBAM的机会。对于那些发现在政治上难以实施实际上相当于征收碳排放税的措施的国家来说，这也会让它们变得容易得多。

收入的使用

我论文要讨论的下一个问题是如何利用全球环境边界调整机制带来的收入。目前，欧盟理事会提议将CBAM收入与大多数其他收入来源同等对待。也就是说，它应被视为一种收入来源，成为正常预算程序的一部分。然而，欧盟议会提议CBAM立法要求CBAM的所有收入都要用于那些寻求增加最不发达国家减少温室气体排放能力的安排。

我不同意这两种方法，我建议，由于任何边界调整机制的主要目标都应该是加快减少相关外部性的进展，气候进步国家可以要求CBAM收入用于减少外部性的程度。也就是说，重点应放在减少外部性和集中在抵消排放的国际机会上，这种机会的另一个好处是鼓励核证排放许可证的贸易和在寻求最有效的成本减排技术方面的全球竞争。最不发达国家可以成为这一安排的一部分，但前提是它们对减排做出了实际贡献，并且这些贡献通过了执行国家审计的要求。

向最不发达国家提供援助和其他安排

我的文件的最后两个原则考虑到向发展中国家提供客观形式的援助的问题，也考虑到执行国是否应该能够谈判其他安排的问题。关于对最不发达国家的援助，我建议CBAM立法应客观，并通过使用门槛或形式安排向所有国家提供同样的机会。

至于其他可能更有争议的安排，比如美国和欧盟可能会同意一项涉及低排放技术交换的安排，只有在不产生其他所有国家都无法享有的豁免的情况下，才应该允许这种安排。

总结评论

通过单方面建立CBAM，欧盟在使用边界调整机制方面获得了重大的先发优势。这样做，中国加快了世贸组织成员一直在努力解决的一个问题的进展，值得高度赞扬和尊重。然而，在这样做的时候，重要的是所有国家都要考虑正在建立的先例的性质，特别是在欧盟。客观分析来看，目前的框架有一些不利于气候友好型贸易安排的特点。

特别是，缺乏同等的免除会费安排意味着，成立一个有意鼓励广泛使用边界调整措施的国家俱乐部的可能性小于其他情况。这一提议提出的等额缴款豁免机制将使覆盖范围扩大到包括大多数贸易的商品和服务，而不妨碍气候进步国家之间的贸易。出口国家可以自由选择是采用与欧盟一样雄心勃勃和有效的减排计划，还是对其经济征收出口的排放含量税，以及对出口到欧盟的每船每船和每飞机每飞机的温室气体排放进行评估的成本。

可以说，最近CBAM谈判中最令人惊讶的一个方面是，志同道合的气候进步和出口导向型国家缺乏对机制细节的考虑。尤其是那些可能发现在政治上不可能征收气候税或让污染者为排放许可付费的国家。迫切需要这种投入。修改目前的CBAM立法，包括一项同等贡献的规定，并承认间接和直接定价机制的作用，可以说，将大大有助于确保在寻求减少温室气体排放的途径方面取得国际进展。