VoxEU列环境欧盟的政策

如何协调增加绿色公共投资需求与财政整顿

2022年3月7日

欧盟雄心勃勃的减排目标需要一个绿色投资的大幅增加。本专栏认为选项增加公共绿色投资时主要需要合并后在大流行期间提供的财政支持。作者证明绿色黄金法则允许由绿色投资赤字不会计数的财政规则。担忧“绿色清洗”可以通过一条狭窄的定义绿色投资和强大的机构审查,而国家债务可持续性的担忧可能最初仅仅依靠NGEU绿色投资。

Guntram b·沃尔夫

导演勃鲁盖尔

编者注:这篇专栏文章是该评论VoxEU讨论欧元区改革。

增加绿色公共投资在巩固这十年的预算赤字将是一个主要挑战。欧盟设定了雄心勃勃的目标55%的温室气体排放减少到2030年比1990年和2050年净零排放。这将需要大幅度增加绿色投资,这是一个相当大的部分应该是公共投资。同时,主要的财政整顿后需要非凡的Covid-19危机期间财政支持。合并将由欧洲财政框架的规则。过去整合事件导致重大削减公共投资。欧盟如何确保公共投资会增加当财政整顿实施? 1

财政规则的争论

一个活跃的学术文献和政策分析评估欧盟财政规则。我们看到一个广泛共识的现行规则面临的技术问题(潜在产出和结构平衡的测量),不能很好地实施,而不是其他问题,包括判断的作用,country-specificity,财政监督的集中化程度(例如马丁et al . 2021年)。

全面、广泛的改革将会因此花时间和恢复不太可能完成的2023年财政规则,但需要增加绿色公共投资迫在眉睫。在本专栏中,我们评估的范围规则适应增加公共绿色投资腾出空间。

绿色投资需要满足欧盟的目标

欧洲委员会场景建议立即扩大年度投资在清洁和高效的能源使用和运输约占GDP的2%以达到欧盟的气候目标(欧洲委员会2020年)。这估计是一致的与D 'Aprile et al。(2020)对欧盟和国际能源机构(2020)的世界,等等。它不包括侧翼社会政策的成本不能视为绿色投资。

绿色的公共和私营部门的份额投资需求

大部分的新投资必须是私有的,但公众分享将是巨大的。整体与气候相关的能源和运输的投资,2019年全国能源和气候计划预测平均28%的公共基金份额在欧盟(2020年欧洲投资银行)。2如果假设新的额外的绿色投资是符合公共分享这28%,每年额外的公共投资约占欧盟GDP的0.6%的结果。这是一个重大的财政的努力,需要资金。

可以减少公共资金的比例适当的政府监管,税收政策,特别是,更高的碳排放价格。然而,激烈的碳价格上涨可能不是社会可持续和欧洲行业不可能应付。此外,一些绿色投资不能由私人部门的市场失灵。

也至关重要清除扭曲的税收和补贴能源系统来激励更多的私人投资。但更新的estimates3柯迪et al。(2019)表明,他们仅相当于2020年欧盟GDP的0.15%。消除明确补贴可以覆盖大约四分之一的新的公共投资的需要。

过去的教训

公共投资在以往财政整顿的受害者(图1)。公共投资总值下降了0.8的国内生产总值(GDP)从2009年到2013年,欧盟,并在2016年进一步下降。甚至在集团长期以来欧盟成员国没有面临市场压力,公共投资的真正价值在2009年比2013年略低,而整体的主要支出增加了5%。只有少数国家在公共投资在GDP中所占的比例保持不变或增加(比利时、丹麦、芬兰、匈牙利、瑞典)。在市场的压力下,国家投资削减更戏剧性。其他更多的面向未来的支出项目,如研发和教育支出,也减少。

图1公共投资,生产总值(GDP) 2009年和2013年国内生产总值(%)

源:2021年11月AMECO数据集。

是有原因的政客们喜欢当前的开支削减投资。首先,在老龄化社会,未来几代人的利益少了选民的支持。Vote-maximising政治家们可能会对未来的决定,如先前的财政整固。第二,财政规则劣势将他们完全视为当前的投资费用,即使投资积累长期的好处。这种偏见的政治经济进一步投资。基本会计逻辑允许净投资会由赤字增加资产的股票时(布兰查德和2004吉瓦)。

选择处理之间的权衡财政整顿和提高绿色的公共投资

财政整固将不得不开始在欧盟财政规则从2023年恢复。根据我们的模拟(2021年达瓦斯和沃尔夫),可以适度整合的速度-百分之一每年在一个灵活的解释当前欧盟财政规则。这种灵活的解释忽视把削减债务的规则(规则,事实上尚未实现的其他相关因素,如结构性改革)的实现。

然而,增加环境支出占GDP的0.6%,政府将需要削减其他开支1.1,这0.5%的总体整合。这样的气候支出大幅削减根本不会发生给我们的政治系统。

因此,政策制定者将面临一个艰难的选择缩减气候之间的野心,修改财政规则公开气候投资,或者设计一个新的再分配欧盟气候基金规避财政规则。在我们看来,气候目标必须获胜,有两个主要原因。首先,欧洲回溯减排目标可能是紧随其后的是类似回溯在非欧盟国家,这将不可逆转的风险环境的恶化。其次,对于大多数欧盟国家,财政不可持续的风险可以忽略不计。对这些国家来说,融资公共气候投资债务是明智的。

这使得欧盟三个选项促进绿色公共投资。一个是欧盟财政规则的放松。然而,这不会增加公共投资,提供激励和额外的财政资源很可能被用于复发性消费支出的政治经济现实。

第二个选择是中央基金所有欧盟气候支出,可能通过欧盟的借贷。在我们的模拟(2021年达瓦斯和沃尔夫),我们已经表明,这是路上进行的南部和东部欧盟国家通过经济复苏和弹性设施(复位触发器),直到2024年。继续使用这种方法的一个优势扩大到所有欧盟国家将批准的国家绿色投资计划委员会和理事会。这将有助于确保一致性与欧盟的目标和防止绿色清洗。然而,这样一个基金将需要更大的容量比NextGenerationEU (NGEU)和需要几十年。

治疗RRF的欧盟财政指标和财政规则提供了教训一个新的欧盟气候基金将如何治疗。符合欧洲系统账户和委员会的法律选择,2021年9月,Eurostat4得出结论,国家支出由RRF赠款将不计入国家赤字和债务指标,但支出由RRF贷款将(达瓦斯2022)。

理由不包括RRF赠款是欧盟借贷融资这些赠款不应该算作成员国债务,因为“之间没有匹配赠款收到RRF的个别成员国的数量可能将不得不偿还由每个成员国的两个元素的基础上计算不同的标准”和“存在极大的不确定性量各会员国将承担责任”(帕拉。欧盟统计局(Eurostat)的38个指导)。因此,欧盟债务用于财政拨款只构成“联邦预算计划的或有负债”,但不是国家债务(帕拉。42)。RRF拨款对赤字也无关紧要。RRF赠款因此免除欧盟财政规则。

它是不同的支出由RRF贷款。一个借鉴欧盟国家责任的全额偿还贷款(连同其利息)欧盟。因此,支出由RRF贷款并不免除财政规则。

欧盟气候基金将记录RRF的一样。如果它意味着主要的越野再分配,其政治可行性看起来困难。然而,没有任何re-distributive元素,由这个基金支出不会减轻来自财政整顿的约束要求。

第三个选项,我们支持,将是一个绿色黄金法则:允许由绿色投资赤字不会计数的财政规则。这将提供激励,因为这样的投资将被排除在整合需求。关键的问题是绿色投资的定义。定义标准气候投资应该是直接减少有害排放。国家财政委员会和审计办公室,欧盟委员会,欧洲法院审计师,安理会应该扮演一个角色在评估符合绿色黄金法则。

进一步利用一个绿色的黄金法则是,它可以利用所有的欧盟国家。相比之下,欧盟气候基金non-redistributive只提供贷款可能不会带来了相当大的需求,部分原因是一些欧盟国家在更便宜的比欧盟可以借,还有一部分原因是由于需求的RRF贷款也适中,建议借鉴欧盟不是一个受欢迎的行动。

与公共投资,那里正增长的影响是建立在文献(例如Tenhofen et al . 2010年),绿色投资对经济增长的影响是不确定的尽可能多的绿色投资只会取代功能“棕色”基础设施。绿色黄金法则因此可以问题国家的债务可持续性问题。最初,这些国家应该只依赖NGEU的绿色投资,因为他们不能忽视风险预算限制。只有NGEU到期后2026年之后将绿色黄金法则的问题成为这些国家的相关。

法律选择

最终,某些元素的2011六块legislation5和2012年条约稳定、协调和治理(TSCG) 6应该修订包括绿色黄金法则在欧盟财政框架。这可能需要数年时间。但到了那时,有务实的选择培养这样的规则预防手臂的下界估计,尽管不是在纠正的手臂。这需要修改的:

现有的投资条款的改变调整路径在接下来的几年,和
中期目标(MTO)变化的长期锚结构的平衡。

委员会决定对这些变化就足够了。

目前的投资条款允许临时偏离MTO(或调整道路),最多占GDP的0.5%,而严格的条件下,这样消极的GDP增长或GDP水平超过1.5%低于其潜力。当所有条件都满足,只有国家联合融资项目示范的欧盟在某些欧盟基金可以考虑。第四年的临时偏差必须纠正。这些条件不指定任何欧盟立法,但都是基于一个委员会的决定,通知由一个委员会的建议7委员会法律服务选项和一个EFC agreement.8妥协

可能的投资条款的修订包括GDP的条件、范围扩展到新的绿色公共投资,增加0.5%的最大偏差,并允许更长的时间来正确的临时偏差。

MTO的决心,体现为2条规定的1466/97,9和公共投资作为考虑MTO明确提及。我们建议第一次计算mto遵循最新的(2017)中描述的程序版本的稳定与增长公约的行为准则,10,然后在第二个步骤中,这些mto降低该国净增加绿色投资旨在实现。财政监督应确保提供的额外的财政空间降低MTO仅仅用于净绿色投资。的局限性提出了MTO校正的地板MTO是- 1%为欧元区和ERM2成员公共债务低于60%,- 0.5%当债务超过GDP的60%。

结论

增加绿色投资预算整合的时期将在政治上几乎不可能如果这些投资是由当前支出或者提高税收。也不建议长期资本投资是由目前的收入。相反,经济和会计逻辑表明,净资本投资是由赤字,反映绿色基础设施的长寿命。一个绿色的黄金法则将提供正确的激励。一个主要的和合理的担心是“绿色清洗”,或政府宣布当前消费的欲望绿色资本投资。这需要通过一条狭窄的定义绿色投资和强大的机构审查。第二个担心是绿色投资不确定性增长效应。国家的债务可持续性的担忧,这样的投资应该不会资助与国家赤字。事实上,直到2026年,欧盟经济复苏基金提供资金。直到达成绿色黄金法则和法律实施,范围,允许有这样的投资将通过使用现有的灵活性。