如何让欧盟财政框架适应这个十年的挑战

2022年11月9日，欧盟委员会通过了一份关于欧盟经济治理框架改革方向的信息通报(European Commission 2022)。这一建议旨在解决当前框架的主要缺陷，同时考虑到本十年的经济和社会挑战，这种挑战因大流行病、俄罗斯对乌克兰的侵略战争以及随之而来的能源危机而变得更加明显和紧迫。新框架的核心是改革《稳定与增长公约》(SGP)的一套经过修订的财政规则。

自欧盟委员会于2020年2月启动经济治理审查以来，就当前框架的主要缺陷以及如何解决这些缺陷展开了激烈的辩论。广泛的利益攸关方一致认为，修订后的框架应解决以下问题:

• 公共债务与gdp之比非常高．金融危机和主权债务危机导致负债率大幅上升，2015年开始有所下降，但在最需要的方面进展不大。2020年，大流行对会员国造成了严重和不对称的打击，增加了债务水平，并加剧了其财政和宏观经济状况的异质性。由于债务占国内生产总值(gdp)的比率非常高，经济增长又很低，债务削减基准已被证明是不现实的德国立场文件从未启动过以债务为基础的过度赤字程序。为了解决公共债务过高的问题，一些参与辩论的人士呼吁在债务削减轨迹上进行更大的区分，以确保逐步、现实和稳定的调整路径(欧洲财政委员会2020年，Martin等人，2021年)。
• 有限的投资激励和应对当前和未来挑战的改革．为实现包容性的绿色和数字转型，现有的改革和投资需求因最近的危机而变得更加紧迫。与此同时，这场战争也提高了能源安全以及共同防务政策的重要性。总体而言，将可持续性和增长相提并论的框架的重要性已得到越来越多的认可，因此财政计划的设计应与增长和实现欧盟共同优先事项保持一致并促进其实现(Bénassy-Quéré 2022, Darvas和Wolff 2022, D’amico等人2022)。也有人呼吁加强欧盟预算或加强提供欧盟公共产品的中央能力(EFB 2020年，Buti和Messori 2022年，Buti和Papacostantinou 2022年)。
• 财政政策的顺周期倾向．未能在经济景气时建立财政缓冲，导致经济不景气时实行顺周期财政紧缩，把稳定宏观经济的重担留给了货币政策。为了克服财政政策的顺周期偏向，有人建议依靠中期方法和支出规则作为操作指标(欧洲财政委员会2019年，Harontunian等人，2022年)。许多人还呼吁中央财政能力可以作为稳定工具(IMF 2022, OECD 2021, ECB 2021)。
• 欧盟框架的复杂性。过去对该框架的修订及其解释的演变使规则变得复杂。因此，人们普遍认为有必要简化框架并提高其实施的透明度，其中最大胆的建议之一是Blanchard等人(2021年)提出的从规则转向标准的建议。一些人建议关注总体风险较低、侵入较少的最紧迫情况(Beetsma等人，2022年)，并将框架围绕债务锚点(Weder di Mauro等人，2018年，IMF 2022年，Hauptmeier和Kamps 2020年)。
• 缺乏所有权和低执行力．合规和执法的过往记录(尤其是预防部门的情况)表明，欧盟财政规则缺乏国家自主权，执法水平较低。各国中期计划应发挥重要作用，并辅以可靠的年度监督和加强欧盟层面的执法，这也是一个前进的方向西班牙和荷兰的联合文件，以及更大的去中心化(Wyplosz等人，2019)。

委员会改革经济治理框架的方向旨在为成员国制定正确的激励措施，使其在投资绿色和数字转型方面完全自主，并保障其财政可持续性。这两个问题都是决定欧洲未来几十年经济前景的根本性挑战。这两件事都不能耽搁。在公共债务降至更安全的水平之前，为双重转型提供公共融资不能被搁置。巩固公共财政的可信战略是必不可少的，它可以让投资者确信公共债务是可持续的，并允许市场融资用于公共投资。

虽然欧盟委员会通信中提出的修订后的监督框架是一个紧迫的优先事项，但它并不是完善欧洲货币联盟架构的唯一要素。全面的银行业联盟和资本市场联盟是减少金融脆弱性、增强冲击吸收能力、改善生产要素配置的必要条件。正如欧洲央行、国际货币基金组织(IMF)和经合组织(OECD)在关于经济治理审查的公开咨询中所强调的那样，旨在提供欧洲公共产品和改善宏观经济稳定的永久性中央财政能力仍然是欧洲货币联盟所缺失的要素。

SGP三难困境

欧盟正处于10年来三大经济冲击中的最新一次:主权债务危机，这场危机因马里奥•德拉吉(Mario Draghi) 2012年7月发表的“不惜一切代价”的演讲而结束;大流行危机，迫使欧盟在2020年夏天越过了与下一代欧盟共同借款的红线;现在又是普京侵略战争导致的能源危机。主权债务危机导致共同财政规则有了相当大的灵活性，而在2020年3月触发一般免责条款(GEC)时，共同财政规则实际上被搁置了。

预计在2023年取消GEC时，财政规则的改革应该能够朝着一个更简单、更有效的监督体系迈进。

欧盟前20年的经验指出了所谓的“SGP三难困境”:人们无法在快速降低公共债务比例的同时，提高公共财政质量以反映欧盟共同的优先事项和“更好地重建”的承诺，同时保持强大的所有权和国家政治稳定(见图1)。

图1经济治理的三难困境

源:作者的阐述。

公共债务的迅速减少和财政结构的改善很可能与维持国家政治稳定的目标发生冲突(解决方案A)。在全球金融危机期间，在救助计划的背景下，曾试图同时实现这两个目标。然而，这需要欧盟委员会、欧盟和国际货币基金组织的大力干预，这与国家金融稳定的目标相冲突。

经验表明，在所有权强大和国家政治条件稳定的背景下，迅速削减债务很可能意味着削减通常得到较弱选民支持的良好支出(解决方案B)。经验证据表明，市场压力可能导致大规模财政紧缩，但代价是公共财政质量恶化，这对潜在增长和可持续性产生不利影响(见图2)。

图2财政状况和公共投资

源:欧洲委员会

要想解决这一三难困境，既要保证公共财政质量的提高，又要保证强有力的政治所有权，唯一的解决方案是接受逐步控制公共债务比率的C。较低的“梯度”使各国政策制定者能够实现必要的财政紧缩，而不必诉诸于盲目的紧缩，并保持对公共投资的增强。解决方案C需要采取比当前SGP规定的更渐进的债务削减步伐。这是合理的，因为当前债务规则所暗示的债务削减速度在经济上是次优的，在政治上也是不现实的。以明确的中期财政结构战略为基础的更为现实的要求，将有助于提高可信度。此外，虽然会员国在削减债务的道路上将享有更大的灵活性(更多的所有权)，但通过审查和加强执法，它们将对其实际履行情况承担更多责任。解决方案C的优势还在于，它避免了在快速削减债务的祭坛上牺牲最需要的公共支出的风险(解决方案A)，以及过度干预国家对预算和改革政策的责任的风险(解决方案B)，这在民主合法性方面是有问题的。

一套适用于未来十年的欧盟财政规则

在一个共同的欧盟框架内，加强国家对中期财政结构计划(将财政、改革和投资政策结合在一起)的自主权，是拟议框架的基石。修订后的框架(见图3)将设定一项要求，确保债务处于下降路径或保持在谨慎水平，预算赤字在一段时间内保持在GDP的3%以下。在与欧委会就中期政策计划进行对话后，成员国将提交一份四年计划，其中包括财政轨迹、优先公共投资和改革承诺，共同确保持续削减债务和可持续增长。成员国将被要求对欧洲学期国别建议作出回应，并应提出符合欧盟战略优先事项的举措。独立的国家财政机构将发挥作用，确定计划所依据的假设，就债务可持续性和中期目标进行评估，并监测遵守情况。

图3建议的新财政框架

源:欧洲委员会(2022年)。

会员国可以提出改革和投资承诺，以支持更为渐进的调整道路。将调整期延长至多三年的选择反映出，在财政调整与改革和投资之间不存在权衡，因为它们都有助于以持续的方式降低债务。此外，过去的经验表明，一些会员国多年来一直有基本盈余，但未能成功地降低债务水平。调整路径、改革和投资将与委员会讨论，一旦达成一致，将由理事会通过。这些计划将通过国家预算予以落实，会员国有可能在至少四年之后对该计划进行修订。如果客观情况使原来的时间表不可行，则可以商定较早修订。

他们提出了对《稳定与增长公约》进行雄心勃勃的简化。为了提高效率和透明度，以债务可持续性为基础的单一操作指标将有助于确定财政轨迹。我们建议以基本开支净额为单一指标，即开支扣除可自由支配的收入，并不包括利息开支和周期性失业开支，以确保宏观经济更趋稳定。这种简化将提高透明度，包括政策制定者之间的透明度，并将允许取消一些过于复杂、依赖于不可观察的指标或无法经受时间考验的财政监督工具。虽然欧盟层面的年度财政监督将仅在支出路径的基础上进行，但成员国可以将净基本支出转换为国家预算目的的替代指标(例如结构平衡)。

建议转向一种更注重风险的方法，重点是防止重大财政政策错误。现有框架要求所有成员国做出大致类似的调整努力，无论其实际财政状况和面临的债务可持续性风险如何。然而，各会员国的债务水平和预计债务动态差异很大，大流行之后更是如此。因此，在一个共同的欧盟框架内，欧盟委员会将使用其债务可持续性分析框架——一个成熟的评估债务可持续性风险的工具包——作为一个共同的风险评估工具，为计划的设计提供信息。具体而言，该工具将有助于根据成员国的公共债务挑战区分它们，阐明其债务动态的驱动因素，并导致委员会公开一个参考支出路径，可以作为成员国计划的指南针。

使会员国有更大的空间设计其财政轨迹将与更严格的执法相辅相成。超额赤字程序(EDP)将对违反《条约》规定的GDP赤字参考值3%的情况保持不变。这是欧盟财政监督的一个要素，一直在有效地影响财政行为，由于其简单性，政策制定者和公众很好地理解(Buti和Gaspar 2021年)。将加强对违反债务标准的情况的统计分析，并将重点放在偏离会员国已承诺的商定支出路径的情况。名义控制帐户将有助于监测随着时间的推移偏离支出路径的情况。对债务高的会员国来说，偏离支出路径将导致电子数据处理的开始。如果不实施支撑渐进式调整路径的改革和投资，商定的调整路径将变得更具限制性。

制裁的范围将扩大，增加更明智、更有针对性的措施。将保留金融制裁的可能性作为一种威慑，但应扩大实施制裁的方式。除了现有的金融制裁外，还将设想采取更明智、数额更低的制裁。这将更多地关注声誉成本，这也可以进一步提高，例如，要求EDP成员国的部长在欧洲议会提出纠正这种情况的措施。

结论

因此，一个适合未来的治理框架的成功标准是允许战略性公共投资而且让公共债务比率走上持续、可信的下行道路。要实现这一目标，谨慎的财政战略必不可少，需要逐步巩固财政，改善公共支出结构，扭转债务态势，为投资创造空间。促进增长的公共投资必须保持在议程的首位，因为它们被要求引导和加速双重转型，并将促进私营部门投资(欧盟委员会2020年)。保持改革势头也是必要的，原因有很多，例如有助于增强抵御力和增长潜力，从而支持财政可持续性，消除阻碍绿色和数字转型的投资壁垒，改善支出控制，以便释放公共资金用于投资。

作者注:作者均以个人身份撰写。

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