如何让欧洲银行业联盟摆脱困境

尽管已经取得了比大多数观察家12年前想象的更多的进展(Beck 2012)，但欧洲银行业联盟仍然存在重要的差距和不足(例如Schnabel和Veron 2018)。这些问题不仅包括未能在某些关键领域(存款保险)建立超国家框架，还包括未能应用一些实际上已经建立的框架(银行处置)。在一篇新的《政策洞察》中，我们提出了银行联盟陷入困境的原因，并分析了如何在法律和政治上摆脱困境(Beck等人，2022年)。

银行业联盟在什么意义上陷入困境?

银行业联盟基于三大立法:《单一监管机制条例》(2013年)、《银行复苏和决议指令》(2014年)以及《单一决议机制条例》(SRMR)，该条例于2015年成立了单一决议委员会(SRB)。这些制度和政策上的变革本应降低银行业脆弱性的可能性，只允许在特殊情况下进行国家纾困，并确保破产银行能够在没有财政支持、也不会引发金融灾难的情况下得到解决。反过来，预计这将防止危机从银行蔓延到主权国家，又从主权国家蔓延到银行，并促进泛欧银行市场的发展和泛欧银行的形成，从而避免特定国家的风险集中在各国银行的资产负债表上。它还旨在为过度银行化的经济体的银行退出提供便利。

总的来说，这些目标还没有实现。几乎没有银行退出。欧元区的银行体系仍然沿着国家边界分散，很少有跨境合并，跨境竞争也非常有限。银行对本国主权债务的敞口仍不成比例，银行业问题的解决方案仍主要是本国的。在大多数有记录的银行陷入困境或濒临倒闭的案例中，srb主导的解决方案都被规避了，各国应对银行危机的做法继续存在显著分歧。

失败的近因

有四个近因。首先，重要的危机管理能力仍在国家层面。共同监管和决议主要适用于欧元区最大的100多家银行，而国家当局仍然负责与“较小的机构”(lsi)有关的大部分监管任务。存款保险仍然是全国性的。根据正常(国家)破产程序清算一家陷入困境的银行，并允许慷慨地注入公共资金，也是一种选择。成员国之间的正常(国家)破产程序差异很大。

其次，超国家决策仍然是碎片化的。例如，SRB作出的决议决定可能需要其他机构的同意，包括DG COMP、理事会，在实施阶段，还需要国家决议机构(NRAs)的投入。由于特殊利益集团及其政治支持者在游说活动中有很多地方可以求助，这实际上产生了大量的否决权参与者，使有效决策变得困难。

第三，超国家决策者(SRB和欧盟委员会)既有选择，也有强烈动机避免实施欧盟层面的决议。如果SRB确定在正常的破产程序下可以实现清算目标，它可以在欧盟层面上否决清算一家破产银行的公共利益。这样做的一个动机是BRRD设想的严苛的债权人自救机制，这为避免欧盟层面的决议以允许国家纾困创造了动机。另一个是法律风险:SRMR和BRRD中规定的“无债权人境况更糟”(NCWO)原则，要求解决机构选择的解决方案和行动，不会给被纾困债权人造成比在国家破产程序中更大的损失。

第四，制定限制银行对本国主权债务敞口的监管措施(如集中度限制)的尝试并未取得成功。

根本原因:国家政府财政和自我持续的分裂

银行业联盟(Banking Union)未能达到人们的预期，部分原因在于其监管和制度架构仍不够强大，无法抵消主导银行业政策的国家偏见:即大多数成员国希望保持对本国银行体系的控制。这反映了两个主要的潜在原因。

首先，财政决策在很大程度上仍掌握在对国内选民负责的国家政策制定者手中。政府财政和银行又紧密相连——一方面是通过银行业危机产生的财政负债，另一方面是由于国内银行体系在面临压力时可能被要求提供政府融资。

其次，国家关切在某种程度上是自我延续的。全国性企业在银行业市场占据主导地位的一个主要原因是，它们的业务在区域市场的覆盖范围有限，对大多数银行来说，这是全国市场，或其中的一小部分。国家层面的担忧反过来又会使国家市场长久存在，因为它在危机时期限制了流动性的跨境流动，并保护国家或地区银行不受外国竞争对手的影响。

改革:三个层次的雄心

增量协议

这将改善危机管理和存款保险框架，同时不会试图在现阶段进一步减少银行-主权恶性循环:(1)将欧盟层面的危机管理框架扩展到中小型银行;(2)收紧国家援助规则，以减少通过国家破产程序获得救助的可能性;(3)赋予国家档案局自主的数据访问权;(四)向社会公开关键原始数据;(5)将通过机构保护计划进行协调的小银行视为单一银行控股公司;(6)制定监管规定，包括优先非优先债务以外的所有存款同等排名的原则，以降低纾困对未投保的存款和银行其他“可运行”短期资金来源造成损失的可能性。

货真价实

这将打破银行-主权恶性循环，而不一定消除所有导致欧洲银行市场碎片化的国家特质:(1)将危机管理决策整合到单一的欧洲解决机构SRB之下，从而整合所有相关的国家实体，并将现有的存款担保体系合并到SRB中，创建一个单一的、类似于fdic的机构;(2)为扩大后的SRB建立一个共同的金融支持机制，可能依赖于ESM;(3)在《欧盟单一规则》(EU Single Rulebook)中纳入针对银行层面债券持有的主权集中收费，并进行谨慎的校准和过渡安排;(4)创建一个真正的双层欧洲强制性存款担保计划，采用瀑布式损失吸收机制，从国家层面开始，同时整合机构保护计划。

一笔宇宙交易

这将导致全面的市场整合，我们认为这是可取的，但更为遥远和长期。一个真正的单一市场将使欧元区内跨境金融服务的提供变得容易。它需要:(1)单一的银行税收制度;(2)公司和个人破产的单一制度;以及(3)住房融资和抵押贷款的单一框架。这些改革虽然激进，但可能不需要修改条约。

结论

尽管在单个银行的损失吸收能力方面取得了相当大的进展，但欧洲银行体系在覆盖范围和覆盖范围上仍然主要是国家层面的，这代表着国家层面的集中风险，继续抑制银行业弹性所需的市场纪律水平。下一轮监管演变的目标从低水平的“增量”一直到“宇宙级”。在我们看来，政策制定者至少应该以“真正的交易”为目标，包括:(1)建立一个超级srb，将国家处置机构和国家存款保险计划完全整合在一起，可能采用双层设计;(2)限制银行持有主权债券的集中度，从而阻碍政府救助银行，削弱银行与国家之间的联系。

参考文献

Beck, T (2012)，欧洲银行业联盟-风险与挑战CEPR出版社。

Beck, T, J-P Krahnen, P Martin, F Mayer, J Pisani-Ferry, L Reichlin, T Tröger, B Weder di Mauro, N Véron和J Zettelmeyer(2022)，”完善银行业联盟:经济要求和法律条件， CEPR政策洞察第119期。

施纳贝尔，我和N Véron(2018)，”完成欧洲银行业联盟意味着打破银行-主权的恶性循环， VoxEU.org, 5月16日。