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各国政府和欧盟机构制定了前所未有的预算措施，以减轻Covid大流行的经济和社会影响，这是一场真正的外源性冲击。尽管所有人都同意需要采取强有力的应对措施，但大流行病扩大了公共财政中一些业已存在的挑战和脆弱性，这些都需要在未来几年加以解决。本专栏讨论了今年2月26日举行的欧洲财政委员会(European Fiscal Board)会议。在会议上，多位知名演讲者就欧盟财政框架的未来进行了公开而鼓舞人心的交流。
今年的欧洲财政委员会年度会议(EFB)吸引了来自全球各地的300多名政策制定者、学者和实践者。会议的虚拟形式使发言者和听众中有更多的独立财政机构(IFIs)代表。其目标是为国际金融机构提供一个额外的论坛，以分享它们对财政政策发展的见解，并促进与财政专家群体进行更广泛的辩论。
讨论反映了当时的担忧:新冠肺炎大流行对财政决策的影响、公共财政的可持续性，以及更广泛地对欧盟财政框架的未来的影响。欧盟委员会执行副主席瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯在会议开幕时指出，会议议程上的许多问题都不是全新的——早在新冠疫情爆发之前，高政府债务、低经济增长和低通胀就已经困扰着政策制定者。他承认危机对经济和公共财政的深刻影响。危机扩大了现有问题，使其解决更加紧迫。
这场辩论围绕三个与欧盟财政框架的未来特别相关的主要议题展开:(1)走出危机的成员国的高债务水平;(2)需要更好、更稳定的中期财政规划;(3)公共财政质量的重要性。
新冠病毒危机导致政府债务突然飙升，使许多欧盟成员国在大流行前已经很高的债务与国内生产总值(gdp)之比雪上加霜(见图1)。十多年前，在走出全球金融危机(GFC)后，人们预计各国政府的债务将回到较低水平。一些成员国成功了，其他成员国则少得多。各种因素都在起作用，如低经济增长和未解决的政治经济问题，使政府无法利用好经济时期(重新)建立财政缓冲(欧洲财政委员会2020年)。
图1欧盟的政府债务与gdp之比
源欧洲委员会:
自然，目前所有的目光都集中在确保经济迅速复苏上。会议上所有的主讲人都强调了这一点。与此同时，预测预测债务比率将在未来几年趋于稳定，并随着时间的推移逐渐下降。这可能是一个重复的谬论。事实上，国际机构财政预测的准确性并不令人鼓舞。乔纳森·d·奥斯特里(国际货币基金组织)对170多个经济体中期公共债务预测的分析显示出明显而普遍的乐观倾向。例如，在全球金融危机之后，对未来五年债务占GDP比率的预测平均相差GDP的10%，因为预测者反复或天真地预计中期债务会稳步下降。初始债务越高，过度乐观的情况也越严重。
这对目前的债务预测来说不是好兆头。如果看看日本的经验，预测误差可能会更加极端。正如日本财务省(Finance, Japan)上田纯二(Junji Ueda)所强调的那样，在日本，官方预测花了好几年时间才将新的低通胀和低增长环境内化。
国际金融机构通过对政府预测进行批判性评估和验证，在抑制政府预测的乐观情绪方面发挥了重要作用(Jonung和Larch, 2006年)。正如艾迪·凯西(爱尔兰财政委员会)所示，欧盟国际金融机构已成为预算预测的重要来源，以确保为政府预算提供更现实的预测。除了传统的随机债务可持续性分析，国际金融机构还以不同“情景”的形式进行确定性分析。这在非常不寻常的时期尤其有用，因为过去的数据模式不太可能重复。正如克劳迪娅•布拉茨(Claudia Braz)(葡萄牙银行)所指出的那样，两种分析工具都有各自的优点，应该被视为互补。
例如，Nicolas Carnot(法国公共财政高级委员会)为六个欧元区成员国提出了三种典型的债务可持续性情景。
图2欧元区国家政府债务的三种情况
笔记考虑的欧元区国家包括法国、德国、希腊、意大利、荷兰和西班牙。“追赶”情景:回到大流行前潜在GDP的路径);“有限损失”情景:基于与危机前相同的潜在GDP增长;“持续疲软”的情景:潜在GDP增速低于危机前。
源:卡诺等人(2021年)
不同情景之间的显著差异，突显出预测对潜在增长的潜在假设的敏感性，尤其是在债务与gdp之比很高的情况下。这些设想的范围从债务水平逐渐下降到危机前的水平，到债务比率稳步上升。此外，与之前的养老金索偿要求和大流行期间提供的大量担保相关的隐性债务，在没有充分说明的情况下威胁到债务的可持续性。查尔斯•古德哈特(伦敦政治经济学院名誉教授)警告称，与老龄化相关的成本相比，与大流行相关的赤字只是昙花一现，而老龄化将在未来几十年给公共财政带来越来越大的压力。最后，所有的预测都表明，未来将面临艰巨的挑战。
近年来，尽管债务水平大幅上升，但超低利率抑制了主权借贷成本，从而支持了债务的可持续性——就目前而言。正如欧洲央行执委会成员伊莎贝尔·施纳贝尔(Isabel Schnabel)在主题演讲中所指出的，过去十年来，货币政策一直非常宽松，在面对当前危机时，迅速采取了更多新的非常规政策工具——主要是大流行紧急采购计划(PEPP)。与此同时，受名义政策利率下限为零的限制，货币当局也会考虑财政政策来提供支持非传统的为稳定目的提供支持。在这种背景下，Giancarlo Corsetti(剑桥大学)认为，不应将独立性作为反对货币和财政政策互补性的论据。适当的政策组合以及宏观经济手段的协调很少像现在这样具有决定性。
尽管金融市场预计实际利率将在一段时间内维持在低位，但欧洲央行将不得不密切关注通胀，而各国政府也不能押注当前政策将无限期延续下去。因此，尽管在当前的低利率环境下，发债看起来像是政府的免费午餐，但实际上，它似乎不太可能持续下去。哈佛大学的肯尼斯•罗格夫(Kenneth Rogoff)认为，发达经济体可能已经从完全违约中“毕业”了，但他提醒人们，高债务时期与较低的经济增长有关，而且高债务负担可能会降低下一次危机期间的财政灵活性。
的确，在近代史上，发达经济体的利率一直低于增长率，全球实际利率一直处于长期逐步下降的状态。然而，目前的超低利率远低于任何历史趋势，也不能保证负利率-增长差将无限期地持续下去。至少，各国政府面临着债务可持续性对利率飙升或持续增长下滑的日益敏感。一些欧盟成员国已经遭受了长期的低增长。各国政府的关键任务之一，是在走出危机后提高潜在增长率，以减轻全面整合的压力。
在此背景下，公共财政的质量问题正逐渐成为人们关注的焦点。除了有效的税收之外，最近的争论主要集中在政府支出的分配上。这里的关键并不一定是政府花了多少钱，而是如何花，花在什么地方。推而广之，这也适用于债务融资的支出。正如真蒂洛尼专员在他的演讲中所说，有“好”债务(用于研究、教育、基础设施和医院)和“坏”债务(用于非生产性支出)。这一逻辑不仅适用于目前的支持性措施，也适用于最终的盘整阶段。过去，欧盟各国政府倾向于不成比例地削减公共投资。EFB多次呼吁更加关注促进增长的政府支出，并提出了通过《稳定与增长公约》(SGP)来刺激这些支出的方法——超越已经存在但很少使用的“投资条款”。
复苏和复原基金(RRF)是一种受欢迎的促进公共投资的新金融工具。这是一个展示这种欧盟机制可行性的独特机会，从而加强了欧元区中央财政能力的必要性。正如Thiess Büttner(弗里德里希-亚历山大大学Erlangen-Nürnberg)所指出的，RRF赠款的不对称分配不仅支持了那些受大流行影响不成比例的成员国，而且顺便也支持了那些债务水平高的国家。此外，将在《复苏与韧性计划》中概述和批准的配套改革方案有可能从结构上改善公共财政的质量。如果实施成功，回收资金机制可以在使成员国通过增长摆脱债务方面发挥重要作用;这是欧洲不能错过的机会。
中期财政规划是财政领域存在的一个弱点，多年来不断恶化。中期展望本应在改革后的SGP中变得更加重要，但它们最近失去了重要性(欧洲财政委员会2019a)。众所周知，关注短期是许多成员国在财政空间有限的情况下进入新冠危机的原因之一。国际金融机构和EFB在实践中一直对欧洲和各国财政规则的实施持批评态度。Lucía Rodríguez Muñoz(马德里财政责任独立管理局)提出了妨碍有效中期财政规划的执行差距的证据。虽然下一年的计划往往能很好地指导最终实现的支出，但外几年的计划“往往是雄心勃勃的，而不是约束性的”。最佳做法往往依赖于强有力的政治承诺，在少数情况下还依赖于固定的财政目标，这些目标对外部年份也具有约束力，例如整个选举周期。财政目标在预算执行中应有明确的对应项，并应易于传达，例如通过中期支出增长上限。Gilles Mourre(欧盟委员会，ECFIN主席)指出，转向债务锚定和净支出规则可能有助于加强财政框架的中期前景。
欧盟委员会将于2021年重新启动经济治理评估。这为解决欧盟财政框架中一些众所周知的弱点(如欧洲财政委员会2019b)提供了机会。这场危机增加了审查的紧迫性。
大流行的影响还使如何将非常高的债务水平与当前的债务规则相协调的问题变得更加严峻。债务基准要求财政调整到GDP的60%的门槛，并且平均每年减少距离这一门槛的二十分之一。尼古拉斯·卡诺(Nicolas Carnot)的贡献表明，如果实施债务基准，那么对于负债率远高于100%、经济增长较低的国家来说，将需要进行繁重的调整。审查可以引入差异化的调整步伐(Thygesen于2020年提交)。几位发言者呼应了EFB的呼吁，即建立一个将债务锚定和单一操作规则(净支出增长)结合起来的财政框架。这样的框架将不那么复杂，更容易沟通。它将继续追求公共财政的长期可持续性，但其财政变量将更直接地受到政府(支出增长)的控制，并在能够确保执行的情况下转化为更好的遵守。当然，SGP还有许多其他方面可以在审查中讨论。例如，洛伦佐•比尼•斯马吉(Société Générale)暗示了财政规则的不对称性，而其他人则评论了财政政策的顺周期性。
总体而言，人们对经济治理评估抱有很高的期望。该评估最初于2020年2月启动，但在新冠肺炎大流行袭击欧盟时被搁置。启动SGP的一般免责条款，提供了一个独特的机会，让我们有一个更简单、更灵活、更有弹性的财政框架，回归到一个全面的、基于规则的财政政策。
卡诺等人(2021年)，“新冠疫情后欧洲货币联盟的公共债务前景:欧盟财政框架的一个关键挑战”，《欧盟国际金融机构网络》，3月。
欧洲财政委员会(2019a)，2019年年度报告布鲁塞尔。
欧洲财政委员会(2019b)，对欧盟财政规则进行评估，重点关注六方和两方立法布鲁塞尔。
欧洲财政委员会(2020年)，2020年年度报告布鲁塞尔。
Jonung, L和M Larch(2006)，《改进欧盟的财政政策:独立预测的案例》，经济政策21(47): 492 - 534。
Thygesen, N, R Beetsma, M Bordignon, X Debrun, M Szczurek, M Larch, M Busse, M Gabrijelcic, E Orseau和S Santacroce(2020)，”改革欧盟财政框架:现在是时候了， VoxEU.org, 10月26日。
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