为欧元区的可持续复苏提供财政支持

2019冠状病毒病大流行导致2020年欧元区产出突然大幅收缩约7%。除非大流行卷土重来，否则2021年开始的反弹预计将在2022年持续，使欧元区实际国内生产总值回到危机前水平，尽管各成员国的实际国内生产总值存在很大差异。就年度GDP而言，很少有国家能在2021年底前完全复苏，但几乎所有国家都预计在下一年实现复苏。在其对欧元区财政立场的最新评估，欧洲财政委员会(EFB)的结论是，2022年的国家政策计划相当于整个欧元区的适当财政立场。

虽然现在判断这场危机是否已经持久地削弱了该地区的增长潜力还为时过早，但它很可能会对该地区的经济结构产生持久的影响，一些行业将蓬勃发展，而另一些行业必将衰落。可以肯定的是，接触密集型行业迄今为止受到的冲击最大，可能更有可能遭受永久性损害。但在这种“k型”复苏中，关键的未知因素是封锁将在多大程度上加速已退出的趋势(绿色和数字化)，并促进新的商业模式的出现。由于财政闸门仍然敞开，这些动态仍难以衡量，但随着水逐渐退去，这些动态将变得更加明显。目标明确的财政支持可以有效地为这一复杂的调整过程铺平道路。

图1

a)欧元区实际GDP预测(年度数据)

b)衰退与复苏的异质性

源欧洲委员会:

可以预期，在未来几年，复苏和韧性基金(RRF)将支持这种明智的财政支持。新设立的临时基金占据了下一代欧盟(NGEU)倡议的最大份额，该倡议的总金额为6725亿欧元，其中3125亿欧元为区域资源基金赠款。RRF的一个总体目标是刺激结构性改革，为促进增长的投资提供资金，同时支持绿色和数字化转型。除了长期影响，欧盟委员会预计，到2022年，RRF拨款将为政府支出提供1400亿欧元的资金，约占欧元区GDP的1%(欧盟委员会2021a)。回收资金支出的经济影响将关键取决于资金是否被有效地使用，以及是否被用于其他方式不会启动的项目。

总的来说，欧元区的经济前景在过去的几个月里有所好转，但仍然存在很大的不确定性。上行和下行风险仍然相当大，但已达到均衡——关键取决于在推广疫苗接种、病毒突变、破产的程度和性质以及危机后的家庭支出行为方面取得的进展。

在当前背景下财政立场的重要性

对欧元区财政立场的评估提供了一个重要视角，特别是在当前背景下。在正常情况下，在欧盟政策协调框架内向成员国发出的政策建议总和通常为整个欧元区提供与广泛适当的财政立场一致的指导。相比之下，在严重的经济低迷时期，即使SGP的严重经济低迷条款被激活，这种情况也不太可能发生。在货币政策利率处于有效下限和一些会员国缺乏财政空间的情况下，情况尤其如此。欧洲央行的PEPP计划和欧盟层面的新财政工具(SURE和RRF)的综合效果为所有成员国提供了额外的灵活性和空间，以应对危机，以他们认为合适的方式。虽然到目前为止，成员国的努力方向一致，但在当前的复苏阶段，各成员国的稳定需求可能会出现分歧，需要密切监测欧元区的前景。

产出和消费的大幅跃升，模糊了政府预算和数据年度周期的信号，使对财政立场及其适当性的评估变得复杂。在正常的(需求驱动的)商业周期中，“财政立场”一词经常交替使用，既可指政府预算对总需求提供的支持水平，也可指与前一年相比的变化。相反，卫生冲击的特殊性质和对其迅速的财政反应，需要明确区分总体冲击水平财政支持财政立场)，以及按年增加或减少该等资助财政冲动) 1。在危机期间，政府收入大幅下降，而支出和预算赤字却急剧上升。但随着卫生紧急情况的缓解和经济复苏，财政收入自动反弹，应急支出大幅下降。这种自动退出财政支持的做法，无论如何都不会使财政政策“顺周期”，它是对金融冲击特殊结构的机械反映。政府支出和预算赤字预计仍将远高于危机前的水平。

图2

a)欧元区的财政立场和支出增长

b)欧元区的财政冲动和经济松弛程度

源欧洲委员会:

对欧元区财政立场的评估

总体而言，当前政策汇总所暗示的欧元区财政立场在2022年仍将是支持性的。预计结构性基本赤字占GDP的2.5%，与2021年相比明显下降，但接近2020年的水平，远高于危机前的水平。因此，必须将2022年的紧缩财政冲动与经济活动强劲反弹的预测和剩余的预算支持水平相结合。

有三个因素使对传统财政指标的解读更加复杂:

1)欧盟级别的赠款借款没有反映在财政立场中，因为在国民账户中，RRF赠款被记录为赤字中性。在欧元区，RRF的拨款预计将达到今明两年GDP的½%左右。

2)在经济活动受到限制的情况下，为应对危机而采取的临时紧急措施可能对总需求的影响相对较弱，而且在与健康相关的紧急情况逐渐减弱时，支持复苏的效率较低(欧洲委员会2020年，2021b)。

3)公共担保和收购私人股本不计入预算赤字。总体而言，这些因素综合起来意味着，2022年中国的财政政策将比传统指标所显示的更为扩张性，尽管它们的确切影响难以估计。

在此背景下，EFB认为2022年的财政立场，包括RRF的贡献，是适当的。各国政府目前的政策计划足以为欧元区提供必要的财政支持:随着卫生危机的消退，在不危及经济复苏的情况下撤销紧急措施。在这方面，重要的是要将区域研究基金赠款视为一个机会，以维持支助水平高于没有赠款时的水平。各国政府应利用这些资金为额外的投资支出提供资金，并支持结构性改革。

随着对经济活动的限制的解除，必须终止一般性措施，以支持仍然受残余卫生条例影响的部门和群体以及财务脆弱但有生存能力的企业。区分需要进一步援助的可行公司是一项具有挑战性但又必要的任务。总的目标应该是促进经济的过渡，包括通过协助和鼓励劳动力的重新分配。积极的劳动力市场政策和投资于使空缺与求职者相匹配的制度应是优先事项。再循环基金可以帮助并应伴随着公共支出的全面重新调整，以采取措施提高经济的长期增长潜力。

中期趋势和财政框架改革

尽管确保持续复苏仍是当务之急，但可持续性风险并未消失。严重经济衰退条款所提供的灵活性附带一个一般条件:会员国只能暂时偏离其调整路径，但中期财政可持续性绝不能受到损害。由于非常宽松的货币政策和RRF临时提供的额外财政空间，一些主权债务市场的潜在紧张局势目前已得到遏制。

值得注意和欢迎的是，财政和货币当局在实现各自政策目标的同时，对危机的应对措施是相互加强的。然而，这种战略互补性不太可能无限期地保持下去。在正常时期，财政和货币政策通常会对总需求产生抵消效应。尽管很难预测货币正常化的时间，但其可能产生的影响包括主权风险溢价的降低，这将增加最脆弱会员国的借贷成本。

最新的可持续性指标突出表明，大多数高债务国家需要进行大规模财政调整(欧洲委员会2021c)。在一些高负债国家，为在未来15年将债务减少10%所需的年度财政调整显然超过了危机前几年观察到的平均调整。

图3每年的财政努力需要在2036年前实现债务削减

源:欧盟委员会、欧洲财政委员会计算。
笔记:(1)要求各国增加所需的财政努力水平，以实现10%的债务削减。(2)对于2021年负债率低于GDP 60%的国家，结构基本平衡(SPB)为零变化。(3)与债务削减10%或20%相一致的SPB变化，其推导方式与欧盟委员会(European Commission) S1指标的推导方式类似。该国必须在前5年(2022-2026年)进行SPB调整，最后的SPB再维持10年，到2036年将2021年的债务占gdp的比例降低10%或20%。该图显示了前五年的年度调整努力(统一分布在5年里，即在2022年实施五分之一)。(4)欧元区的可持续性估计是通过按债务水平(以欧元为单位)对各国进行衡量来近似的。

由此产生的脆弱性和风险的组合，要求对长期赤字和债务轨迹有更大的确定性，而可靠地实施设计良好的财政规则可以提供这一结果。欧盟委员会(European Commission)应在未来数月重新启动经济治理评估。EFB已就如何改革财政框架发表了建议(如Thygesen等人，2020年)，使其更简单，更有弹性，以应对未来的挑战和风险，并使独立评估人员发挥更大作用。财政框架应该更多地关注“重大政策错误”，将债务锚定和支出规则作为操作目标。国家之间的差别将意味着更现实的要求。在区别对待的同时，应加强对坚持经修订的减债目标的承诺。理想情况下，在废除“严重经济低迷”条款之前，应该就欧盟未来的财政框架达成协议。这将提供可预测性，并促进财政和货币政策的顺利正常化，在2022年以后的大流行后时期为两者提供空间。

参考文献

Bartsch, E, A Bénassy-Quéré， G Corsetti和X Debrun (2020)，关键在于:货币和财政政策如何共同发挥作用或共同失败《日内瓦世界经济报告23》、ICMB和CEPR。

欧洲委员会(2020),2021年预算计划草案:全面评估, 11月。

欧洲委员会(2021年),2021年春季经济预测:卷起袖子．

欧洲委员会(2021b)，”提供与评估2021年稳定和趋同规划相关的背景数据的统计附件，委员会工作人员工作文件，6月。

欧洲委员会(2021 c),2020年债务可持续性监测, 2月。

Thygesen, N, R Beetsma, M Bordignon, X Debrun, M Szczurek, M Larch, M Busse, M Gabrijelcic, E Orseau和S Santacroce(2020)，”改革欧盟财政框架:现在是时候了， VoxEU.org, 10月26日。