VoxEU列宏观经济政策欧盟的政策

财政政策在困难时期保持不变

2022年6月26日

乌克兰战争给近期的经济前景蒙上了阴影。然而，欧洲财政委员会(European Fiscal Board)的结论是，当前2023年的政策计划对整个欧元区来说是一个大致适当的财政立场。尽管发生了战争，适度的财政紧缩似乎已经足够。事实上，战争放大的贸易条件冲击相当于无法用额外的公共债务积累来缓冲的整体收入损失。财政刺激也会破坏欧洲央行更好地调整总需求与总供给以抑制通胀压力的努力。相反，财政政策应侧重于对脆弱家庭提供有针对性的临时性支持，同时不影响中期债务的可持续性。

乌克兰战争给近期的经济前景蒙上了阴影。在经历了Covid-19大流行造成的急剧下滑后，欧元区经济预计将继续强劲复苏，直至2023年。在最新的预测中，欧盟委员会预计，欧元区的经济活动将以较低但仍稳定的速度增长(略高于大流行前的平均水平)，而下行风险已经加剧。

尽管前景较弱，但欧元区和欧盟的实际产出应该在2022年就已经超过2019年的水平，并预计在2023年继续增长。欧盟委员会的春季预测估计，产出缺口将在2023年消除或略为正。同样，失业率也会降至7%，这是自采用欧元以来的最低水平。与此同时，欧洲央行预计整体通胀率将从2022年的峰值下降一半，至2023年的3.5%左右(欧洲央行2022年)，鉴于近几个月来不断出现的上行意外，这是一个良性的观点。如果通胀比预期持续更久，那么引发工资-物价螺旋上升的风险将大幅增加，随之而来的是，金融环境大幅收紧的可能性也会大幅增加。

图1

a)欧元区实际GDP复苏(2019年=100)

源欧洲委员会:

b)欧元区失业率

源欧洲委员会:
请注意NAWRU是指失业的非加速工资率。

对2023年欧元区财政立场适当性的评估

随着各国政府逐步取消与大流行有关的紧急措施并逐步重建缓冲，预计2023年将继续撤出财政支持。按照目前的政策，欧元区的财政立场(即结构性基本赤字)预计将在2023年收紧GDP的0.7个百分点，至1.3%。因此，在2023年政府预算准备和通过之前，财政冲动(即结构性基本平衡的变化)预计将连续第二年受到适度限制。尽管如此，整体财政立场仍将是支持性的。为应对战争可能采取的新的自由裁量措施，包括保护弱势群体的购买力，尚未在这些预测中得到充分反映。

这场战争加剧了自2021年年中开始的贸易条件恶化。由于能源和食品进口替代品有限，欧元区经济经历了相当大的收入损失和更严重的供应限制。与此同时，在大流行后的势头下，总需求(私人消费和投资)依然强劲，加剧了国内通货膨胀压力。在这种背景下，刺激需求只会适得其反，与欧洲央行更好地协调供需的努力背道而驰。

因此，欧洲央行认为2023年适度限制性的财政刺激是合适的。目前的财政政策大体上符合这一建议。这并不是说财政政策不应对冲击。各国政府可以而且应该采取有针对性的临时性措施，以减轻脆弱家庭的成本，同时也要进行财政整顿。这需要有效的支出优先化，以保留国家资助的公共投资。

图2

a)随着时间的推移，欧元区的财政冲动

b) 2023年会员国的财政冲动、周期条件和可持续性

源:欧洲委员会。
请注意:财政冲劲包括回收资金赠款的影响(以现金支付为基础)。

面对不确定的前景，财政政策当然必须在不牺牲中期债务削减的前提下保持灵活。在大流行期间，大多数成员国的政府债务比率上升，推动欧元区债务与国内生产总值之比超过100%。不过，较低的主权借款成本、稳健的经济增长和较高的通胀暂时缓解了债务比率的压力。然而，名义增长将恢复正常，而自2021年底以来，大多数成员国的政府边际借贷成本已上升逾200个基点。欧洲央行同意欧盟委员会的意见，认为有必要采取审慎的财政立场，并使政府债务稳步下降，特别是在高债务国家。这将实现财政和货币政策的良好协调组合，同时重建财政缓冲。

继续适用严重经济衰退条款

与之前的声明相比，2023年严重经济低迷条款仍将适用(欧盟委员会2022b)。欧盟委员会此前曾表示，将根据欧盟或欧元区经济活动水平与危机前水平(2019年底)相比的整体评估作为关键标准，决定是否继续适用该条款。截至2022年，这一标准已经达到，乌克兰战争预计不会改变这一标准。然而，欧盟委员会在2022年5月辩称，经济尚未恢复“正常状况”，而且围绕前景的相当大的不确定性证明了延长适用该条款的合理性。

这对寻求适当的欧元区财政立场有一定影响。由于该条款仍然有效，委员会再次向成员国发布了主要以定性为主的2023年国别指南(European Commission 2022a)。对“高债务”和“低/中债务”国家给出了一些宽泛的指标，主要涉及国家资助的经常支出增长。然而，该指南并没有就整个欧元区的总体财政刺激提出任何明确的建议。在缺乏基于商定的财政规则和程序的量化建议的情况下，恰当的欧元区财政立场不太可能得到传达。

根据新的经济理由在2023年也适用这一条款的决定，突显出欧盟委员会拥有广泛的自由裁量权。在《稳定与增长公约》(Stability and Growth Pact)本身正接受改革审查之际，这种谨慎恰恰在政策不确定性增加不受欢迎的时候，降低了财政轨迹的可预见性。EFB非常期待欧盟委员会在今年秋季可能对欧盟经济治理进行的评估方面的方向，以及在欧盟政治领导层似乎无法就立法改革的主要内容在下一轮针对各国的建议中及时达成一致的情况下，它打算如何实施现有规则。