VoxEU列欧盟机构欧盟的政策

财政是地方的:欧盟对国家财政框架的标准

2022年1月24日

欧洲财政治理框架已成长为一种神秘的机器。然而，专家们一致认为需要一个更有效、更简单的系统，但政界对此充耳不闻。更多地依赖国家财政框架可以显著加强欧洲财政治理，同时克服政治障碍。本专栏作者认为，进一步加强国家对财政责任的自主权，同时保持防范风险财政行为的中央防范措施，是有价值的。

狼海因里希路透社

秘书长德国经济专家委员会

编者注:本专栏是《中国日报》的主要评论欧盟关于欧元区改革的辩论．

《稳定与增长公约》(SGP)“一般免责条款”(GEC)的启动，暂时暂停了对欧盟财政治理的审查。目前，GEC预计将在2022年底前取消，这最近促使欧盟委员会(European Commission)重新启动审查。然而，各国政府的改革意愿并不高。一个可以预见的结果是，到2023年，没有任何重大改革会被颁布。

然而，进一步推迟急需的欧盟财政治理改革将带来切实的风险。特别是，这种拖延忽视了从危机中得到的两个明显教训:(1)财政空间对于吸收大规模冲击至关重要，应该在未来重建财政空间;(2)如果要顺利退出当前的紧急政策，整体政策框架需要是可信的(Bartsch et al. 2020)。一个基于规则的财政框架只有在有效地将未来预算与可持续的债务路径联系起来时，才能提供这样的可信度。

设计财政规则:欧元区的权衡

由于危机没有为欧元区带来一个真正的中央财政部，单一货币政策继续面临着不同的财政政策和分散的主权债务市场。除非财政政策协调能够确保债务的可持续性，并为宏观经济稳定作出充分贡献，否则这种割裂带来的生存威胁可能会定期出现。减轻这类威胁一直是SGP的目的。然而，尽管SGP注入了一定程度的财政责任，否则可能不存在(例如Caselli和Wingender 2018)，但太多国家的公共债务比率仍然顽固地保持在高位(图1)。财政立场在经济景气时也继续顺周期。债务的棘轮效应随之而来，破坏了财政空间的有机再生。

图1欧盟公共债务比率:太多成员国仍在上升

源:欧洲财政委员会。

设计良好的财政规则是困难的，因为它们必须简单、灵活且可执行。Debrun和Jonung(2019)认为，只有两种属性可以同时满足。SGP改革的两波浪潮(2005年和2011年)说明了三难困境的逻辑。增加和更好地平衡可执行性和灵活性的努力破坏了简单性和透明度。随着附加条款和解释性条款的增加以增加灵活性，新的保障措施被引入，以防止各国政府不诚实地利用由此产生的漏洞。如今不透明和不一致的规则手册提供了糟糕的政策指导和软弱的执行基础，这在当时陷入了政治游戏。最终，规则本应约束的政策自由裁量权的滥用转移到了它们的解释上。

混合改革的基本架构

很明显，这个系统是坏的。解决方案需要回归基本，拒绝设计一份完整合同的冲动——在这种情况下，每件美好的事情都可以促成一项特别条款，并通过改善执行或(更好的是)促进自我遵守来提高遵守程度。具体而言，有效的改革应遵循三个原则:(1)接受按字典顺序排列的目标:债务可持续性是存在的，所以它是第一位的;(2)不妨碍自动财政稳定器;(3)促进执法和/或培养自律。

我们认为，如果基本改革架构结合了超国家和国家作用，这三项原则就能得到最好的实现。这两个层次应该是互补的，而不是替代的。具体地说:

债务可持续性应是国家和超国家财政框架的共同目标，而超国家规定仍是防止重大财政错误的最终保障。
在不损害债务可持续性的情况下，短期灵活性的余地应反映各国的偏好和需要。
首先，执行应由反映具体政治和体制特点的国家进程确定。

简单呢?简单财政规则的意义在于明确目标和财政轨迹的可预测性。当前的体制在这两方面都失败了。一套将债务可持续性的公益性质内部化的一致的国家框架，应该比试图适应多样化财政格局的超国家安排更简单。此外，将可执行性限制在设计良好的国家规则之内，将大大减轻可执行的国家框架和超国家框架并列产生的不和谐的风险(就像现在的情况一样)。

具体地说,我们建议:

主要依赖符合明确欧盟标准的国家财政框架。修订后的关于国家财政框架的指令应该成为法律工具，以确保国家安排能够可靠地满足全欧盟债务可持续性的目标。现有的国家财政规则参差不齐，需要认真审查。
只有那些不能或不愿采用适当的以国家规则为基础的财政框架的国家，才会受制于改革后的方案组的预防部门。假设，如果各国可以选择退出，并设计一个更适合自己的国家框架，那么简化欧盟规则并加强其可执行性的协议——例如，按照EFB(2020)提出的路线——将更容易达成。
由于即使是最好的规则也可能失败，在精简的SGP框架下的“过度赤字程序”(overoverdeficit Procedure)仍将是防止重大财政错误的最终后盾。市场和公民应该相信，不合理的或持续的违反赤字参考值占GDP的3%最终会给不遵守的政府带来物质代价——如果不是金钱上的，也是名誉上的和政治上的。

遵从性、有效性和国家所有权

将民选政策制定者的双手绑在可执行的数字上限上一直是牵强的。在世界范围内，无论是否实施制裁，受数字财政规则约束的政府平均只遵守一半的时间(Eyraud等人2018年，EFB 2019年，路透社2015年)。然而，在实践中，财政规则看起来是有效的——即有规则的政策在实质上比没有规则更好——尽管合规程度较低(Eyraud等人，2018,Heinemann等人，2018，路透社，2015)。

这表明，名誉和政治成本比正式制裁或欧盟法律规定的侵权程序的遥远耻辱更重要。由于这些成本是由选民强加的，因此从本质上讲，这些成本是地方性的。它们的合法性建立在这样一个广泛的接受之上:违反某些行为限制或标准反映了糟糕的政策，这使得人们难以以坏运气为借口或指责他人。

接受和合法性要求根据各国的情况调整规则。在财政领域，相关国家的具体情况包括选民的偏好、问责程序和政治体系内的制衡机制、政治分裂的程度、宏观经济冲击的风险(确定安全缓冲的必要规模)、自动稳定器的设计和程度，以及公共投资需求。

当前一刀切的超国家规则的实施否定了这一现实。一方面，欧盟的强硬鼓励寻找替罪羊，模糊了糟糕结果和糟糕政策之间的联系，最终破坏了民主问责制。另一方面，在执法阶段将地方特色内在化的努力，使后者过于随意，最终成为政治游戏的俘虏。因此，当不可能严格执行时，违反超国家规则就不太可能引发足够的声誉或政治成本，以使规则有效。

在其他条件相同的情况下，国家执法应促进遵守和效率。然而，成员国选择适合自己的规则的框架必须与共享同一货币的财政前提保持一致。这意味着对基于国家规则的财政框架采取协调办法，并对地方未能设计和执行这种框架采取中央保障措施。

国家财政框架的欧洲标准

为了实现财政治理的核心使命，欧盟应为基于国家规则的财政框架制定定性标准，让成员国负责明确其承诺、法律规定和相关机构。讨论标准的具体内容超出了我们的范围，因为已经有大量的经济文献为经济上健全的财政规则提供指导(例如，Eyraud等人，2018年，EFB 2020年)。

同样，执法可以有多种形式，应由各国自行决定。一些政府可以依靠可能涉及司法的宪法条款，或者在违规情况下遵守-解释义务，然后在议会进行信任投票。其他人可能更喜欢柔和的方法，比如数字规则本身的特定特征。例如，通过预算法，支出上限是可以自行执行的，而错误纠正机制在累计偏差的情况下自动收紧规则，加剧了连续偏差的声誉尴尬。在一些地区，有能力和受人尊敬的国际金融机构(IFI)可能通过监测财政业绩是否符合基于规则的承诺而成功地提高声誉成本。在其他国家，如政府系统高度分散的国家，应采取切实可行的办法确保政府间协调。在所有情况下，各国都应记住，可执行性往往受益于简单数字的内在优点。就像限速一样，它们不需要“科学”的精确度，而需要作为防范重大财政政策错误的措施得到广泛接受。

标准的一个自然的法律载体将是一项指令，在定义健全财政框架的条款中平衡特殊性，并为各国量身定制留有空间。指令是可执行的:如果不能将其规定转化为国家法律，就会在欧洲法院(ECJ)前提起侵权诉讼。尽管欧盟法律(例如关于预算框架要求的指令2011/85)已经提供了一些指导，但它要求澄清、更丰富的选项集和更严格的监督。经济文献再一次阐述了许多可以为欧盟标准提供参考的良好实践要素。我们认为，来自独立财政机构(EFB和国家国际金融机构)的投入可以成为立法的实质性支柱。

欧盟范围内防止重大错误的保障措施

各国规则执行不力的风险要么威胁到债务可持续性，要么系统性地导致财政立场不到位，这需要防范措施。一个直截了当的选择是保留SGP的纠正性内容，作为防范重大财政错误的后盾。具体来说，赤字和债务参考值可以继续指导欧洲学期的财政监督。建立国家框架的目的是通过提高对共同目标的自主权来改善合规情况，而不是放弃欧盟的财政监督和协调进程。SGP的精简预防部门将只适用于那些被认为没有采用完全符合欧盟指令的国家框架的国家，要么是因为它们需要时间过渡，要么是因为它们选择坚持SGP，如果这种外部锚适合他们(SGP“选择加入”)。相比之下，那些具有完全遵守国家框架的国家将被视为不断适用于它们的免责条款。

这种方法将使欧盟免于对SGP进行冗长而耗时的政治改革。此外，这种方法在条约一级不需要任何改变。与此同时，它将放松对精简政府预算方案的政治限制- -例如，按照上面提到的三支柱模式- -或至少将其执行法制化- -例如，将支出基准作为电子数据处理的触发点，并减少对不可观察的指标和债务减少标准的强调。

结论

确保欧元区债务的可持续性，需要一种不受制于欧盟层面围绕第n次SGP改革进行冗长谈判的方法。对国家框架的依赖，将放松精简SGP的政治限制，并为防范重大财政错误建立一个明智的欧盟支持机制。使财政规则符合各国国情将有助于适当调整规则，并通过更可信的执行程序和为违规行为付出更高的政治和声誉代价来促进遵守。精简后的SGP预防部门只适用于那些没有(或不希望)拥有完全符合欧盟指令的充分国家框架的国家。总的来说，这种方法可以提供一个更好地与各国财政政策协调一致的欧洲财政框架。这样的两层体系将促进合规，同时保留一个共同的支撑机制，防止重大财政错误的溢出效应。

作者注:本专栏收集了作者个人的观点和意见，并不一定反映作者所属机构的观点。毫无疑问，我们非常感谢Laurence Boone, Agnès Bénassy-Quéré， Hans Geeroms, Jean pisanni - ferry, Stefan Van Parys, Jakob von Weizsaecker, Charles Wyplosz和Jeromin Zettelmeyer的许多评论和建议。