欧盟财政框架:侧翼改革比权宜之计更可取

2021年11月10日，欧洲财政委员会(EFB)发布了新的年度报告(EFB 2021年)。该报告评估了应对2019冠状病毒病危机的即时财政政策，并进一步更新了欧洲财政理事会关于欧盟财政框架的改革建议，以考虑到大流行后的现实情况。超过6%的深度收缩——这是二战以来前所未有的严重程度——使早期的政策计划失效，在许多情况下，这些计划包含的财政目标并不宏大，特别是对高负债国家。

新冠肺炎对欧盟公共财政的影响

2011年，《稳定与增长公约》(SGP)引入了一项明确规定，以应对类似covid的对称灾难，即“严重经济低迷条款”(在公众辩论中通常称为“一般免责条款”)。它的迅速且首次启动，加上欧洲央行通过大流行紧急购买计划(PEPP)做出的同样迅速的反应，为政策操作提供了必要的空间。从2020年3月起，几乎所有会员国都实施了大规模的危机缓解计划，因此预算影响比以往重大经济冲击后更明显，一些会员国的赤字超过国内生产总值的9%(见图1)。这种强有力的财政应对加上经济活动的急剧下降，导致政府债务与国内生产总值之比平均上升了13个百分点，这也是前所未有的。危机前债务最高的会员国债务比率上升幅度最大，这也与它们碰巧受到大流行病的特别严重打击有关。

图12020年各国政府收支平衡

请注意:对结构性预算平衡的估计，由于涉及对实际国内生产总值的预测，因此充满不确定性。一旦有了新的数据，这些数据可能会被修订。
源:欧盟委员会2021年春季经济预测。

总体而言，财政和货币当局迅速而有力的反应是有理由的。这与全球金融和经济危机之后发生的情况形成了鲜明对比，毫无疑问，这至少在短期内有助于缓和大流行的经济和社会影响。与此同时，政策回应强调了欧盟财政监督框架中至少两个重要和相互关联的问题:在经济景气时期，一些成员国在建立财政缓冲方面的臭名昭著的失败或困难，其次是在实施欧盟财政规则时，倾向于寻找新的通常临时的灵活性形式，或在经济不景气时通过新的风险分担要素。

正如EFB以前的报告(如Thygesen等人，2020年)所解释的那样，并非所有会员国都利用了全球经济和金融危机后的长期复苏来改善公共财政。许多欧元区成员国在进入大流行时，债务与国内生产总值之比远高于2007年以前的水平，在应对另一场重大经济冲击方面，预算余地更有限或没有余地。鉴于这一流行病的真正外生性质，欧盟的共同倡议也为后一类国家创造了回旋余地。特别是，在理事会进行了艰难的谈判后，欧盟启动了下一代欧盟(NGEU)倡议，其中涉及大量跨国转移。此外，欧洲央行的PEPP计划在很大程度上缓解了某些欧元区主权国家面临的压力的早期迹象，并将收益率稳定在较低水平。然而，如图2所示，财政空间较小的国家在2020年动员的政府支出增长相对较小;如果考虑到各种流动性支持计划(如政府担保的贷款计划)的影响，情况依然如此。

图22020年净支出增长(按财政状况分列的国家集团)

笔记(1)潜在的中期GDP增长率是名义的。它的计算方法是实际潜在产出增长率的10年平均值加上GDP平减指数，作为同一10年期间的平均值。(2)财政空间反映了估计的结构性预算余额与中期目标(MTO)之间的差异。由于在经济计划结束时做出的财政承诺，希腊的财政空间被设定为零。(3)支出净增长是指2020年政府支出的增长率，不包括部分项目(利息支出、与欧盟基金收入完全匹配的欧盟项目支出和失业福利支出的周期性部分)，是扣除可自由支配的收入措施和一次性支出的净额。投资支出按四年平均计算。(4)低债务国家:EE、LU、BG、CZ、SE、DK、RO、LT、LV、MT、PL;高负债国家= NL, IE, SK, FI, DE, HU, SI, AT, HR;债台高筑的国家:CY、FR、BE、ES、PT、IT、EL。
源:欧盟委员会2021年春季经济预测，EFB计算。

为了在欧盟财政规则范围内适应财政应对措施，欧盟委员会和理事会很早就开始讨论各种灵活性选项。他们很快同意求助于严重经济衰退条款。尽管需要额外的灵活性，但决策的方式突出了基于规则的系统实现中的问题。特别是，尽管旨在根据SGP的要求在各国基础上给予一些灵活性，但严重经济低迷条款的传达和应用就像一般豁免一样，没有真正区分各国。其次，直到2021年春季才解决该计划失效的时间或条件，这反过来又被一些独立的财政机构挑出来，作为为国家预算当局提供指导的复杂因素。此外，委员会的正式文件正确地坚持说，启动这一条款并不意味着暂停特别方案组。然而，委员会和理事会以经济前景的高度不确定性为理由，决定在评估明显的不遵守情况，特别是过度赤字时，不启动任何程序性后续行动。这种做法是基于政治考虑，而不是既定的做法或先例。过度赤字程序通常用于直接违反赤字标准的情况。在目前的关键时刻，EDPs显然不能被用作一种前期和突然的财政调整工具，但仍可以提供中期的政策指导和可信度。 The extensive interpretation of the severe economic downturn clause, which as described above gave rise to diverging interpretations as to the procedural follow-up and the modalities of deactivation, is a particularly visible symptom of the underlying challenge in the current arrangements of EU fiscal surveillance: within the limits imposed by the Treaty, discretion (when backed by the necessary majority in the Council) trumps rules. A more organic review of the current set of flexibilty clauses, taking into account the lessons learnt, is needed.

这是迅速而全面改革的理由

可以理解的是，疫情冻结了2020年初启动的经济治理审查进程;委员会最近重新启动该项目是及时的，非常受欢迎。尽管成员国对如何恢复以规则为基础的财政框架有不同的看法，但欧洲货币政策理事会相信进行广泛改革的重要性。我们的改革建议围绕三个核心要素:i)中期债务锚定;Ii)支出规则作为主要政策工具;iii)在独立分析的基础上应用单一免责条款。在大流行爆发之前(Beetsma等人，2018年，EFB 2019年)，它基本上已经详细列出了，在新冠肺炎爆发后，它获得了更多的相关性。事实上，新一代的改革蓝图与EFB的类似。

EFB强烈主张维持参考值，因为明确和可识别的数字目标在任何稳固的财政框架中都发挥着重要作用。它们为公共辩论提供了切实的焦点，并为决策者在财政领域的问责提供了基础。德赢vwin官网手机登录具体来说，3%的GDP赤字门槛仍然是应对不可持续的债务动态的有效后盾。总体赤字是可以观察到的，很容易解释，并且统一适用于所有欧盟国家。它仍应是评估在修订框架内开始纠正行动的机会的主要触发点。

修订后的欧盟财政框架最好辅以额外的政策杠杆，以增强其韧性和稳健性。除了更新欧盟财政规则之外，欧盟还有其他拖延已久的治理改革，最引人注目的是建立一个中央财政能力，以及促进公共投资的计划，比如通过专门的国家信封来提供欧盟共同产品，以扩大欧盟预算。在货币政策受到有效下限限制和一些会员国难以保持公共财政在可持续道路上的情况下，具有联合财政能力就更加重要了。将使用共同工具的条件调整为遵守财政框架，可能会进一步鼓励整个欧盟的财政责任。最近设立的NGEU基金部分包括预算转移，并附加了如何使用这些资金和应进行何种改革的条件，目的也是为了扭转政府投资下降的趋势和改善公共财政的质量。目前还不清楚这一举措是一次性的，还是会导致永久性的制度变革。

在SGP不发生重大变化的情况下，欧盟机构应该透明地说明如何在未来一段时间内应用-à-vis“马斯特里赫特数字”所必需的灵活性和受限制的自由裁量权。最重要的是，应该明确灵活性的界限。在这方面，应该放弃通过理事会向委员会和各国政府之间的双边谈判的结果提供常规的渠道。

理想情况下，独立的财政机构应该在欧盟的监督过程中发挥更大作用，尤其是在监管机构之外。尽管更多地依赖各国国际金融机构针对具体国家的指导有其明显的好处，但EFB认为大幅下放权力的改革途径存在局限性。从广义上说，欧盟各国的财政机构仍然过于多样化，无法始终如一地左右财政政策的实施。我们的年度报告对国家纠正机制早期经验的分析证实了这一见解。如果不有意识地努力协调这些实体的作用和职能，委员会和经社理事会在监测业绩和制定建议方面的作用仍然是必不可少的。

及时改革这一框架将符合两类会员国的利益:一类是迫切希望避免以规则为基础的制度进一步受到侵蚀的国家，另一类是愿意以富有成效的方式利用灵活性的国家。相比之下，更难以预测的财政政策只会增加金融市场突然重新定价风险的可能性。考虑到20年来在实施现有SGP规则方面的随意和难以预测的调整，真正改革财政框架似乎是一个更好的方法。

参考文献

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