编者注:这篇专栏文章是该评论VoxEU讨论欧元区改革。
欧盟已经有力地回应COVID-19所带来的经济危机。欧洲央行激进的宽松政策和特殊国家财政刺激措施补充了前所未有的行动在欧盟层面上,从而提供广泛支持脆弱的成员国和扩大财政空间。
紧急情况下证明紧急措施。虽然强烈,有效应对即将类似欧元危机的风险,COVID-19措施风险离开欧盟从长远来看更加脆弱。而解释为特殊的和暂时的,他们把欧盟变成一个不完整的财政联盟,这是脆弱的面对未来的冲击。这些措施需要平衡和加强市场纪律——最终——支持能力的明显分歧,明确责任,转让和有效的决策结构。
新仪器需要一个政策的变化
马斯特里赫特的经济与货币联盟(EMU),财政可持续性的追求是operationalised通过稳定和增长公约(SGP)。市场纪律不救助条款的支持。欧元危机导致大规模的特别金融支持措施和永久性金融援助基金的建立欧洲稳定机制(ESM),以及所谓的直接货币交易(OMT)欧洲央行承诺支持货币政策的“单身”。
所有这些支持机制的共同特征是提供援助的形式贷款的严格的条件下,被视为必要的,以确保支付的贷款和减少类似危机在未来的风险。从法律的角度来看,条件被视为必要的元素兼容不救助条款(第125条TFEU)。
COVID-19措施站在非凡的早期政策相比,现在很少或没有条件是必需的。这同样适用于就业政策支持设施确定,新的大流行在ESM借贷工具,欧洲央行新的灵活的债券购买计划,很特别的下一代欧盟包(NGEU)。
信托的法律基础经济政策破坏了
NGEU后,工会资助的方式将大大改变。直到去年夏天,预算平衡的原则以及工会的统一预算(第310条TFEU)被普遍视为禁止欧盟借贷资金支出(Leino-Sandberg 2020)。欧盟NGEU建立在发行债券在未来几年花在很大程度上因为拨款和偿还三十年从2028年开始,还没有明确的手段。第310条TFEU NGEU定义为一次性危机主要是规避的措施,通过分类预算外,从而绕过所有收入和支出的原则应该是预算所示。
而使快速决策,解决削弱信任欧盟条约(Leino-Sandberg 2021)。的物质,创建一个新的公共债务水平没有一个清晰的理解如何偿还债务减少激励保持整体债务可持续。
NGEU也站在一个问题与不救助条款的关系。基于特殊的概念出现在第122条TFEU,大部分的资金分配基于标准与这些事件。转让协议有效沟渠上述要求严格的条件被视为必要的兼容第125条TFEU只有十年前。因此给人无条件的财政支持在未来的预期,削弱不救助条款的约束,寻求对成员国的行为。
结果:一个不完整的和脆弱的财政联盟
我们同意由先例,许多评论员认为其很长时间,NGEU打开门又追求类似的安排,现在已经解散的法律限制。从现在起,决定将纯粹的政治,新的紧急情况出现的时候,先例将强大的力量。
NGEU的财政联盟出现在两个感觉:通过联合借贷,而影响总体财政立场;并通过成员国的转移。欧盟是有效地获得财政能力,许多人认为是一个重要的但迄今为止缺乏元素的功能货币联盟。
然而,新兴的财政联盟很不完整。NGEU模型建立在理解类似的安排需要批准一个新的自己的资源决定一致。必要时从民主合法性的角度(欧洲委员会2020年),这可能会延迟决策,特别是如果危机感不像上下文中的当前迫在眉睫的危机。快速决策的机会也受到关注跨境转移,而不是公共物品创建“赢家和输家”,从而引发激烈的政治分歧。
一个明显的方法更有效和稳定的财政联盟将采取决定性的步骤在联邦制的方向。条约改革需要加强欧盟机构的正式角色与转移迫于工会的能力很重要。这将是支持更健壮的成员国和欧盟层面界定财政能力和责任,已成为越来越模糊。重要的下降在联盟能力将由联盟基金。重要的国家能力下降是由国家基金和国家决策。
然而,constitutionalised联邦飞跃的机会在可预见的未来是零。矛盾的是,创意搬到共同债务和消失的条件可能会削弱支持任何——甚至温和——正式的条约修订的成员国的担忧“转移联盟”是最伟大的。“我们同意”似乎关系不大,政治环境的变化。这些担忧已经非常清楚地出现在自己的资源决定的漫长的审批过程在我们的祖国,芬兰。议会批准的包时,强调“芬兰不会接受的重复或安排成为永久”(2021年芬兰议会)。
然而,新举措进一步财政一体化要求欧洲北部的支持。像Bilbiie et al。(2020),我们看到的是恐惧和缺乏信任在欧洲北部的主要障碍等步骤。加强这种信任因此应该优先对任何寻求促进走向真正的财政联盟的运作。
必要条件:把经济复苏和弹性很好地利用设施资金
NGEU提供资金分布松散定义的基础上分配标准。制度程序复杂,关键的挑战仍然与以前一样,欧盟机构总是有困难迫使成员国采取行动。
尽管NGEU条件的模糊性,它是至关重要的在新的债务融资资源效率。首先,赠款和低息贷款可以显著提高对脆弱的经济体的中期增长前景,如果有效地用于推进数字化、能力建设和基础设施,并伴随着减少限制增长的结构性改革。更好的增长前景会减少当前高可持续性风险和增加债务比率。
第二,用好财政限制显示的异常团结的国家将有助于减少池的不信任欧洲北部的财政资源。相反,浪费这个机会甚至会危及任何明智的制度措施和合理的特别支持行动在未来应该这些证明必要的(皮2020了这一点有力)。
寻找新资源的良好利用假定一个明智的选择融资对象,确保长期影响而不是短时间获得在国家政治。许多成员国的不那么完美的记录在实施国家建议表明非凡的努力是必要的。
计划和长期实施的总体规模意味着NGEU只能贡献适度刺激需求在很短的时期内。重点应该落在结构性课程来提高生产率,提高就业率,提高公共部门的效率。减税,收入转移的唯一目的在于提高总需求将不会为中期目标。他们还提高净贡献国家的怨恨。这些措施不应该被允许成为计划的一部分。
为有效的市场纪律创造前提条件
NGEU解决方案的影响的可信度不救助条款和市场纪律需要解决。先决条件是,主权债务重组成为一个现实的前景在极端情况下。在这方面取得了一些进展与11月接受ESM改革与单一分辨率的担保基金的定稿。因此,债务可持续性分析将在一个更可靠的基础上,“单肢体”集体行动条款将在重组的情况下帮助克服反对者。
然而,银行持有的主权债券,而不降低重组决策需要大量银行破产的风险。鉴于经常压倒性的银行业危机的后果,这可能是一个非常重要的障碍进行重组。一组决定有效限制银行持有的个人主权国家的债务工具应是优先考虑的事情。欧盟新债券,可能得到高评级,这些限制会更容易实现,因为将会有更多的选择可用的安全资产。鉴于过渡不导致不稳定需要时间,一开始,越早越好。
虽然不能太相信财政规则在预防脆弱的财政状况,稳定与增长协定需要改革,以反映的现实post-COVID-19欧洲60%的债务水平进一步疏远和利率水平比以往任何时候都要低得多。已经有有趣的建议。“标准”布兰查德et al .(2020)提出的方法基本上取代当前的条约规定的一般要求保持债务可持续的基于随机可持续性分析。马丁et al。(2021)提出一个不那么引人注目的离开当前的框架,但仍确定需要删除数值标准的债务和赤字限制协议12 TFEU吞并。所有改革提案的关键挑战显然仍是他们的执法,只要成员国保持财政主权。
关注欧盟公共产品水平
把财政稳定的元素NGEU打下坚实的基础将要求机构可以采取迅速和负责任的决定总立场和分配在成员国在许多不同的星座。建立这样的机构,然而,需要修改条约,这是目前在政治上行不通。
在这些情况下,明智的做法是集中常见的欧盟层面post-NGEU财政行动提供更好的公共产品,而不是由会员国国家支出融资。许多明显的例子(例如,研究基础设施、气候和其他环境措施几个方面的战略自主权)属于欧盟建立能力。国家财政支持需求应该满足现有的金融稳定机制。扩大post-NGEU政策应该由较高的成员国贡献或最好是新的自己的资源。欧盟的进一步发行债务应该避免到这可以根据适当的和明确的条约体制结构。
欧盟层面的扩张行动在公共产品,结合上述强制约性NGEU支出对经济增长的影响和改革以减少财政挥霍将有助于建立信任的机会。我们相信这是唯一的方法建立足够的支持在未来修改条约使欧盟层面建立一个运作良好的财政能力。
引用
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