VoxEU列

特朗普时代美国移民政策的经济影响

2017年6月14日

特朗普总统签署了几项行政命令，指向更加严格的移民政策方向。本专栏摘自VoxEU最近出版的电子书，评估了这种政策变化可能带来的经济影响。报告认为，真正需要的是提高效率和灵活性，并给予个人和市场(包括劳动力市场)更多自由，而不是施加更多限制和约束。

乔凡尼仙女

经济学教授、系主任加州大学戴维斯分校

编者按:本专栏最初作为Vox电子书《特朗普时代的经济和政策》的一章出现，可下载在这里．

在特朗普总统就职的前一百天里，他签署了几项与移民相关的行政命令。这可能意味着美国移民政策将发生实质性变化。这些行政行动的立场与竞选期间表达的激进反移民立场一致。两份行政令限制了一些穆斯林占多数的国家的游客入境，但在司法法庭系统受到挑战，最终被阻止。一位总统修改了驱逐非法移民的制度，另一位总统推进了延长美墨边境隔离墙的计划。还有一位行政长官提倡“买美国货，雇美国人”的原则，并承诺改革H-1B签证计划，使美国公司更难雇用外国临时工人。

由于需要得到国会的批准，如果没有真正的立法行动，将需要大量的时间和精力，这些行政措施的权力是有限的。然而，他们都指出，与前几届政府(无论是民主党还是共和党)相比，移民政策的限制要严格得多。本专栏记录了这些政策变化的关键方面，以便评估其可能的经济影响。鉴于这些政策变化可能会产生巨大的负面影响，我们将通过讨论这些政策变化的政治-经济驱动因素来结束讨论，并对当前政府可能如何推进做出有根据的猜测。

行政命令的内容

这两项“与旅行有关的”行政令在一段临时(90天)内禁止来自六个穆斯林占多数的国家(第一项行政令中的叙利亚、伊朗、也门、苏丹、索马里、利比亚和伊拉克)的旅行者和移民入境然而，尽管第一个《行政命令》针对的是来自这些国家的任何在外国出生的人，独立于他们的签证身份，但第二个《行政命令》却将以下群体排除在禁令之外:持有绿卡的人、已经发放签证的人以及在《行政命令》发布时已经获得难民身份的难民。这两项法令还禁止任何国家的难民入境120天;第一项包括无限期禁止叙利亚难民入境，不过它允许宗教少数派难民例外。最后，EOs将每年接收难民的配额设置为5万人，减少了奥巴马政府2017财年计划的11万人的配额。这些EOs于2017年4月被暂停。

在第13768号行政命令(白宫，2017年1月25日)中，特朗普政府还指示美国移民和海关执法局(ICE)加快非法移民驱逐程序，优先处理涉及任何犯罪活动的外国人，而不仅仅是那些面临严重指控的人，这与奥巴马政府有所不同。川普提出的预算方案还包括增加边境执法人员的资金，以便让ICE以更高的速度和强度处理驱逐出境。

特朗普关于驱逐非法移民的行政措施遇到了一些政治阻力和反对。尽管特朗普政府威胁要切断联邦援助，但仍出现了一些试图保护非法移民的“庇护城市”。这个问题目前正在法院审理中，截至2017年4月，一名联邦法官裁定特朗普关于庇护城市的行政措施违宪。

特朗普政府还发布了第13767号行政命令(白宫，2017年1月25日)，计划建造一堵墙，将覆盖1900英里美墨边境中的1000英里白宫估计的建设成本在100 - 120亿美元之间，但独立分析师认为可能高达250亿美元(Lee和Kessler 2017)。

最后，第13789号行政命令(白宫，2017年4月18日)包括审查和收紧H-1B签证计划的条款，目的是增加企业在雇用外国出生的工人时必须清除的障碍数量。

预测经济影响

这些政策会产生经济后果，一方面是因为它们所暗示的变化，另一方面是因为它们表明，未来美国企业、大学、实验室和研究中心将更难聘用外国人。尽管奥巴马政府已经表示，它打算改革移民制度，向“择优录取”的方向发展，但其行动和声明表明，外国工人的总体数量——临时签证和可能的永久移民许可——将会减少。

禁止来自穆斯林占人口多数的国家的旅行的行政命令主要影响学生、学者和受过高等教育的专业人士。这些国家的大多数临时签证持有者都是专业人士，其中许多人从事科学、技术、工程和数学(STEM)等专业。该禁令造成了代价高昂的延误、复杂的法律问题和任何试图雇用这些移民的人的不确定性。它还阻碍了来自这些国家和其他穆斯林国家的受过高等教育的潜在移民选择美国作为目的地，损害了美国学术界和科学界的利益。

研究显示，大量证据表明，外国科学家和工程师对美国创新做出了重大贡献(Kerr和Lincoln 2010)，接受过大学教育的外国工人更有可能进行创新(Hunt, 2010)，而且当地的生产率显著受益于他们的存在(Peri等人，2015)。其他证据表明，在美国公司中，外国高技能STEM工人补充了本土出生的工人，特别是年轻工人(Kerr et al. 2015)，他们对美国生产率增长做出了相当大的贡献(Bound et al. 2017)。

总的来说，这些研究表明，高技能移民的减少很可能会减少而不是增加本土出生的美国劳动力的机会、生产力和工资，特别是对受过大学教育的人。

加大驱逐非法移民力度的行政命令不仅威胁到数百万人的日常生活，还破坏了美国经济整个部门的经济活力。据估计，目前有800万无证外国人在农业、建筑、接待、食品和个人服务行业从事体力工作。许多美国出生的工人——他们通常受过更好的教育，但也上了年纪——不愿再从事低工资、高体力的工作。

然而，无证工人也为雇佣大量美国工人从事不同类型工作的部门提供重要服务，例如主管、经理、会计师、销售人员和IT专家。教育程度较低的工人倾向于补充和扩展中等到高等教育的美国人的工作(Peri 2012, Ottaviano和Peri 2012)。如果没有这些无证移民工人，美国经济的许多部门的增长预计将放缓，目前由美国出生的工人所从事的工作也将被终止。美国成本上升的另一个后果可能是，为了保持竞争力，美国公司进一步需要将更多的工作岗位转移到海外，进口更多的外国生产的产品(Ottaviano et al. 2015)。

美国国内一些农产品的产量可能会大幅减少甚至消失，进口将增加，价格将上升。酒店、食品和个人服务行业的服务价格也可能上涨(Cortes 2008年)，而这些行业的增长将放缓。某些城市经济体，如洛杉矶、拉斯维加斯和菲尼克斯，将其增长的很大一部分归功于对低技能移民工人工作的依赖;这些城市可能会遇到瓶颈和短缺，从而导致行业衰退，并在当地经济中成倍增长(见Moretti 2014)。

有可能一些体力、低技能的工作将被美国人取代，导致一些当地工人的工资略有提高。然而，互补性工作对创造就业机会的负面影响可能更显著(见Ottaviano和Peri 2012, Peri和Sparber 2009, Chassamboulli和Peri 2015)，因为美国工人从中等技能工作的增长中获益比从手工密集型、低技能就业机会中获益更多。

同样重要的是，要强调的是，在美墨边境筑墙这个非常昂贵的项目将产生经济后果，因为它将分流政府资源，而这些资源本可以用在其他更有利可图的地方。建立这样一堵墙的核心理由是值得怀疑的，因为来自墨西哥的移民十多年来一直在稳步下降，自2006年以来无证工人的数量没有变化(Krogstad et al. 2017)。过去10年的移民增长，主要是因为大量受过高等教育的年轻亚洲人(主要来自印度和中国)而不是教育程度较低的墨西哥人。如果忽视这一事实，公共资源将被用来对付一个不再存在的问题。墨西哥经历了经济和人口结构的转变，因此其受教育程度低的年轻人(更有可能移民的人)的数量现在比20世纪90年代要少得多。边境围栏已经阻止了大多数试图越境的人，经济学家的现有预测(如汉森和麦金托什2016年)显示，从该国流入的人数正在稳步下降。

最后，这些行政命令的主要长期成本可能是，它们创造了一种对新移民敌意的氛围，降低了对外国工人的开放程度，包括受过高等教育的工人，特别是来自某些国家的工人。这可能会将高度国际流动的科学家、工程师和专业人士转移到加拿大、澳大利亚和中国等国家，削弱美国在这些领域的卓越表现，而这些领域是美国经济领导力的支柱。尽管到目前为止，这些行政命令的影响还小到不值得长期担忧，但高技能移民的大幅减少可能对经济增长产生更大、更持久的影响。

政治经济驱动因素及其影响

在总统竞选期间，候选人唐纳德·特朗普接受了在移民问题上采取民粹主义措施的要求，这并不奇怪。在大多数移民目的地国家，包括美国，公众舆论都反对移民(Scheve and Slaughter 2001, Mayda 2006)。此外，尽管美国政界的主流说法是，移民对共和党来说是一个“问题”，但在一些县和州，情况恰恰相反，包括那些可能对选举结果至关重要的县和州。特朗普明白并利用的是，如果这些地区的共和党人在竞选期间对移民问题“采取强硬行动”，就会获得政治回报。

最近一项针对1990年至2010年移民与选举结果的分析发现，在技术水平较低的工人占多数、经济非城市化、地方公共支出较大的美国县，美国选民对最近大规模移民浪潮的反应是支持共和党及其反移民平台(Mayda et al. 2017)。这可以从经济的角度来解释:虽然移民为大多数美国人的经济和就业/工资增长带来了总效益，但这些主要是对移民的补充，例如，典型的例子是城市地区的高技能工人。技术水平较低的非城市工人往往依赖公共援助计划，他们的看法是，他们受到了移民的惩罚。这推动了一些选民要求在移民问题上采取民粹主义措施，特朗普利用了这一点作为自己的政治优势。

总的来说，本届政府在移民政策上的这些重大改变在实践中取得了进展，这一点非常令人担忧。很难相信一个自己雇佣过移民的商人不了解这些政策建议可能带来的经济成本，尤其是那些影响技术移民的政策建议。一个希望是，特朗普政府最终选择放弃这些拙劣的民粹主义尝试，以改变美国移民政策。美国经济需要移民政策改革，但不是这种改革。真正需要的是提高效率和灵活性，并给予个人和市场(包括劳动力市场)更多自由，而不是施加更多限制和约束。