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保护主义的新战线已在决策圈中拉开，中国制造业被用作提高贸易壁垒的借口。本专栏介绍了新的《全球贸易警报》报告，该报告对这样做的经验和概念基础提出了挑战。
过去一年里，美国的一些贸易伙伴试图遏制华盛顿的单边保护主义本能，将贸易体系的困境描述为全球产能过剩——实质上是中国制造业产能过剩的外交代号。欧盟、日本和美国在去年12月举行的世界贸易组织部长级会议上发表联合声明，承诺就此类问题进行合作，这是这一共同选择战略的一个重要里程碑(金融时报》2017)。鉴于美国以被广泛嘲笑的国家安全为由，威胁对钢铁和铝产品征收关税最新的全球贸易警报报告研究了美国的贸易伙伴是否应该在这一特定的共同选择战略上加倍下注(Evenett和Fritz 2018)。为此，我们评估了制成品产能过剩是否对世界贸易体系构成系统性威胁。
我们的结论是，没有令人信服的理由让各国政府对全球制造业过剩产能进行闲置。从全球贸易体系来看，一国产能过剩不是问题本身但这种产能过剩对贸易伙伴的危害是巨大的。我们首先对G20唯一一项解决行业产能过剩(即钢铁行业)倡议的实施情况进行批判性评估，以此建立我们的理由。钢铁行业主要利益相关者对这一举措的执行感到不满是有理由的。钢铁行业受到贸易扭曲的困扰不是问题，问题是G20如何着手解决这个问题。
然后，我们收集经验证据，阐明在中国产能过剩的行业，全球贸易是多么少。此外，这些行业的出口仅占中国出口总额的一小部分。至关重要的是，我们展示了过剩产能带来的与贸易相关的连锁效应(如进口激增)在系统上是多么不重要，过去10年里，20国集团(G20)政府很少费心应对过剩产能行业的贸易中断。
在评估钢铁产能过剩全球论坛的影响时，值得注意的是，在论坛的职权范围于2016年12月达成一致之前，世界钢铁价格已经从低点上涨了50%。尽管如此，与二十国集团关于保护主义的倡议相比，本次全球论坛是前进了一步，又后退了几步。
这一进展是承认，广泛的政府政策扭曲了钢铁贸易，远远超出了G20最初关于保护主义的承诺中提到的狭窄政策范围。然而，问题出现了，因为G20成员国不愿考虑这对监测政策选择和制定强有力的钢铁过剩产能削减计划的影响。
20国集团钢铁论坛的一个缺点是，它依赖于成员国政府报告它们自己的政策干预。因此，G20各国政府严重低估了自己在钢铁领域采取反倾销行动、反补贴关税、补贴和出口激励措施以及其他进口关税上调的情况。2017年11月的全球论坛报告不仅不完整，而且没有提供任何有关政策选择的国家和全球统计数据。
相比之下，我们的报告包括各成员国在钢铁行业使用的政策数据(见第5章)，以及各成员国对全球钢铁产能过剩的贡献(见附件)，即各成员国面临贸易扭曲的钢铁进出口份额。我们还显示，即便剔除贸易救济案件，2014-6年度钢铁行业诉诸贸易扭曲的情况仍在激增。
到2017年，钢铁行业的贸易扭曲已经形成，全球论坛成员国只有30%的钢铁出口是在公平竞争的环境中竞争的(图1)。许多钢铁出口商在国外市场竞争时面临多重贸易扭曲——在这一点上，批评人士是对的。全球论坛近60%的钢铁出口在国外市场与受益于国家提供的出口激励措施的竞争对手竞争。即使将后者排除在外，剩余的贸易扭曲(包括对钢铁公司的救助和钢铁的本地采购规则)的累积影响仍占2017年钢铁出口的一半(图1)。
图1国际钢铁产品贸易最容易受到国内补贴和出口激励措施造成的市场扭曲的影响
鉴于全球论坛未能扭转这种贸易扭曲的混乱局面，一些政府采取单边行动或许并不令人意外。鉴于这里详述的操作缺陷，问题不应该是“全球论坛起作用了吗?”而是“这怎么可能?”
我们利用企业财务报表来阐明上市的中国和非中国钢铁制造商的业绩差异，以及它们可能获得的国家援助。中外钢铁企业的利润率中值差异不大，而且没有明显的模式表明，全球钢铁价格上涨对中国企业有利。2017年的情况是这样，但在2010年和2011年的可比钢铁价格期间，情况正好相反。此外，就利润率而言，很难看出中国上市钢铁企业近年来受到了外国政府措施的何种惩罚。中国钢铁产能减少可能是利润率上升的推动因素。
更能说明问题的是，中国企业与外国竞争对手的毛利率和营业利润率之间的差距大幅缩小，而营业利润率和税前利润率之间的差距却没有缩小。前一项发现表明，中国钢铁制造商受益于比外国竞争对手更宽松的折旧和补贴制度。后一项发现表明，获得廉价信贷的不同途径并不是利润率表现的推动因素，这与许多传统观点相反。
对上市公司财务报告的分析还显示，从2008年起，政府对中国钢铁制造商的补贴大幅上升，2015年达到近10亿美元。这些补贴从未超过企业收入的1%，但考虑到该行业的利润率如此之低，这种慷慨可能避免了一些中国钢铁企业出现亏损。近年来，上市的非中国钢铁制造商报告的补贴和税收优惠都向塔塔钢铁(Tata Steel)和印度钢铁管理局(Steel Authority of India)倾斜。
准确测量钢铁产能是一个真正的挑战。值得注意的是，全球论坛和经合组织对中国钢铁产能的估计相差超过9100万吨。更糟糕的是，全球论坛(global Forum)公布的有关全球钢铁产能过剩的总体数据具有误导性。这些标题数字并没有考虑到钢铁公司在平时低于满负荷运转这一事实。以80%的目标利用率(美国和中国政府独立选择的任意水平)为目标，全球钢铁产能过剩估计从7.37亿公吨下降到2.624亿公吨，减少64%。总而言之，出于政策制定的目的，在运作过剩产能方面存在严重困难(Evenett and Fritz 2018:第8章)。
如果说关注产能过剩有什么好处的话，那就是它会对贸易伙伴造成跨境伤害。考虑到这一点，我们总结了有关中国产能过剩行业贸易的全球重要性的研究结果。
无论是狭义的还是广义的定义，我们发现自2005年以来，中国产能过剩的行业占世界贸易的比例不超过21%。自2011年以来，这一比例一直下降到2016年的18%，而G20政策制定者对这一问题的兴趣一直在上升!此外，中国产能过剩的出口占全球出口总额的比例在2008年达到了18%的峰值，此后一直下降到2016年的15.8%，2016年是可获得完整国际贸易数据的最后一年(图2)。如果考虑中国对G20其他国家的出口，2016年的比例从15.8%下降到14%，这表明中国出口的七分之六来自产能过剩不成问题的行业。
图2自2005年以来，中国产能过剩的行业占世界贸易的比例不超过21%
我们还发现，每年只有不到2%的G20制造业进口受到中国产能过剩行业进口激增的影响——这一统计数据还包括来自中国以外这些行业的进口激增(图3)。与此同时，自2011年以来，中国产能不过剩行业的相应比例已上升至近4%。就进口激增而言，中国产能过剩的行业对G20制造业贸易的干扰实际上较小。
图3在中国产能过剩的行业，进口激增占G20进口的比例不超过2%
此外，在中国产能过剩的行业，中国在G20进口中受进口激增影响的份额较小，即使考虑到中国被贸易救济行动封锁的外国市场，这一发现仍然成立。担心进口激增带来政治痛苦的政府，不应只关注中国产能过剩的行业。
最后，也许也是最令人惊讶的一个证据是，G20各国政府经常通过提高进口壁垒或向国内企业提供补贴来应对进口激增。对于持续一年的进口激增，20国集团政府的反应是在中国没有过剩产能的行业提高3.6%的进口壁垒。相比之下，在中国产能过剩的行业，进口壁垒提高了5.0%。这意味着，20国集团(G20)政府对中国过剩产能领域长达一年的进口激增采取提高贸易壁垒的情况，只有二十分之一。为应对进口激增而提供补贴的情况就更少见了。在长达两年的进口激增中，在中国产能过剩的行业，只有十分之一的进口激增引发了20国集团(G20)政府采取限制进口的政策回应。
过去10年，20国集团(G20)政府很少对产能过剩行业的进口激增做出反应，这削弱了它们的贸易政策制定者关于产能过剩是系统性问题的论点。
仔细研究后会发现，产能过剩这个词很狡猾——在修辞上很有用，但很难确定，更难以实施，同时还极具误导性。因此，产能过剩加入了不公平贸易和有管理贸易等表面上吸引人的贸易政策术语的行列。关注某些制造业部门的产能过剩，忽视了世界经济其他部门日益积累的贸易政策挑战。从全球产能过剩的角度来构建未来的贸易合作不是前进的方向。重点应该是改变扭曲商业的政策，而不是以市场结果为目标，产能过剩就是其中之一。
伊文奈特，S J和J弗里茨(2018)，过剩:钢铁、过剩产能和保护主义，第22届全球贸易预警报告，CEPR出版社。
金融时报》(2017)，“欧盟、日本和美国加大对中国的贸易压力”，12月12日。
