除了公共卫生层面，正在蔓延的冠状病毒疫情还代表着对欧洲严峻的经济压力测试，来自完全意想不到的方面。这一次，它主要是对实体经济的冲击，对所有欧洲国家的冲击或多或少是相同的(时间滞后将很快成为一个注脚)。在全球金融危机和欧元危机之后设立的缓冲和防火墙，是为了应对另一种危机——源自金融部门或某个特定主权国家的危机。这次情况不同。
出于这个原因，再加上它对一体化的影响可能是持久的，这场危机需要全欧洲共同应对．这不仅是对经济危机的考验，也是对欧洲团结的考验。欧洲领导人将如何处理他们同胞的恐惧和苦难将被铭记。同样，这场危机也是领导人建立信任和展示团结、力量、后果和团结的机会。他们需要证明，欧洲能够帮助制定有效的灾难救援计划。在英国退欧仅仅几周后，欧盟是时候证明自己能够在重大事件面前发挥作用了。
欧洲没有屋顶
12年前，全球金融危机引发了一场严重衰退，并标志着许多国家“失去的十年”的开始。欧洲正以不同的优势和劣势进入这场新的危机。这些优势包括:银行业资本状况更好，流动性更强;衍生品市场更加透明;欧洲稳定机制(esm)可以在银行破产的情况下充当后盾，更重要的是，它可以向成员国提供紧急援助，前提是制定调整计划;最后但并非最不重要的一点是，欧洲央行可以通过购买可能无限数量的主权债券，帮助应对成员国受到的攻击，但同样要以调整计划为条件。因此，银行比过去更强大;尽管主权国家的实力较弱(由于债务积累)，但债券市场多重平衡的可能性降低了。
至于弱点，欧洲央行的火力即将耗尽，存款利率仍为负，进一步量化宽松的空间也不大。长期的极低利率鼓励了欧元区的借贷和上涨的资产价格，尽管这是通过不同的渠道和不同的程度实现的;它还削弱了银行业、养老基金和人寿保险行业。尽管大多数国家已经启动了宏观审慎政策，但各种行为者正带着债务、资产估值过高和利差很小进入危机。
在财政方面，欧洲的屋顶不仅在漏水，而且在正在展开的那种冲击中完全消失了。欧洲制定了一项不能应付突发事件的预算。在未来的历史学家将比较中国和欧洲对COVID-19的反应时，关于欧盟预算应达到国民收入的1.11%(欧盟委员会的提议)、1.02%(2014-20年的水平)还是1.07%(妥协)的谈判可能会显得很可怜。更重要的是，预先分配的7年预算的充分性是有问题的:它没有给前期投入(通过共同借款)留下任何空间，甚至几乎没有重新安排支出优先次序的空间。此外，除了2019年10月达成的毫无意义的微型bicc(趋同与竞争力预算工具)之外，关于欧元区层面财政稳定能力必要性的长期讨论也毫无进展。
这是欧洲非常严重的经济危机
2019冠状病毒病冲击结合了需求冲击和供应冲击的特征。假设疫情在2020年夏季结束，作为一个可行的假设，欧洲的危机可能会通过四个部分重叠的阶段展开:
- 第一阶段——中国冲击(1 - 3月):主要是中国卫生危机通过全球制造业价值链造成的不利供给侧影响。供给侧短缺是某些生产者和产品特有的;经济合作与发展组织(OECD)的数据显示，受影响最严重的行业(运输设备、电子、制药、纺织)占GDP的4%左右(德国的比例更高)，因此部门效应显著，但宏观效应较小。
- 第二阶段-部门破坏(从2月开始):行业和区域需求冲击，主要打击旅游业、航空运输、酒店业和娱乐业。这是一个更猛烈的冲击，但同样，受影响的行业总体上是小的——如果包括餐厅，最多占GDP的5%，不同国家有一些差异(西班牙更多，德国更少)。
- 第三阶段——急性全面破坏(从3月初意大利开始，1-3周后在其他欧洲国家开始):由于抑制需求和流动性的传染遏制措施造成的总供应冲击。这些问题的性质可能在所有国家都不一样，但所有国家都需要采取旅行禁令、关闭公共交通系统和关闭学校等措施来应对疫情加速蔓延的问题．这种基础广泛的措施必然会造成非常大的损害经济上的原因是劳动力供应减少(根据英国的模拟，学校关闭造成的损失约为15%;Sadique et al. 2008)、商业活动的障碍、金融动荡(股票市场、信用标准)和社会消费的下降。在这一阶段，季度总产出可能会严重下降，但希望仍是个位数．油价下跌将起到非常局部的稳定作用，而其他国际溢出效应显然是负面的。
- 第四阶段-恢复(由五、六月起):大幅反弹是可能的，但可能会因滞后效应而减弱原因包括信心效应、服务部门企业收入损失、中小企业破产、银行资产负债表上不良贷款的累积和家庭储蓄的重建所导致的信贷紧缩。危险在于，一旦突发卫生事件结束，这种迟滞效应会阻止经济回到危机前的轨道。此外，重大的国际溢出效应将再次发挥作用，加剧国家和地区的困难。如果说全球金融危机的教训有什么意义的话，那就是它突显了重大冲击可能产生强烈溢出效应和持久后果的程度。
适当的政策反应取决于所处的阶段
正确的政策应对取决于经济所处的阶段。在第一阶段，在总体一级进行政策干预的余地有限。一些有针对性的部门措施，例如补贴缩短工作时间(缩短工时的问题，这些问题已经在德国为受到对华贸易中断打击的企业讨论。
在第二阶段，流动性生命线- -从自动延迟缴纳税款和社会缴款和部分失业计划开始- -已经或正在国家一级部署。总的来说，这是一个充分的回应此外，还为医疗保健提供了额外资金。
第三阶段需要更广泛的紧急支助措施由于各种原因。首先，必须大幅增加医疗保健(临时设施、设备、雇佣人员、医务人员加班)和相关项目(安全、封锁措施控制等)的支出。相应的一次性成本很难评估，但可能相当于年GDP的零点几。其次，一些服务业将遭受永久性收入损失，而不仅仅是流动性短缺。在这一阶段，中小型企业特别需要大量的财政支助，在以前的措施之外，以税收减免和优惠信贷额度和赠款的形式提供支助，以防止破产。临时部分失业支援(Kurtzarbeit在德国,Cassa Integrazione Guadagni在意大利和chomage partiel)需要激活，因为它有助于缓冲冲击和避免裁员，这正是在经济活动面临外源性下降时所需要的。对家庭的直接支持(如减免现金支付(如意大利宣布的免税期或减免电费)或现金发放(如香港和新加坡已经宣布的)，以及对独立工人的直接转移支付，也可能是必要的。
如果一个月的封锁导致私营部门活动暂时下降50%，我们估计，特别支持措施的成本将达到年度gdp的0.5%至1%可自由支配因此，采取的措施(紧急卫生和封锁措施加上经济救济)将相当于每年国内生产总值的1%至1.5%。这个数字似乎很大，但是意大利已经宣布了一项100亿欧元的紧急援助计划，相当于GDP的0.6%。加上财政稳定器，这样的行动计划将意味着接受财政平衡短期恶化约占GDP的2%。
这些数字足以考验最脆弱成员国的财政能力。由于遏制措施现在有很大的外部性，经济应对措施也应涉及欧洲层面。
第四阶段将要求大力支持财政需求，以帮助避免滞后效应。努力的力度将取决于第三阶段衰退的长度和严重程度，但最好是计划有意义、全面和持久的行动，以确保消除危机遗留的伤疤。这一阶段的优先事项将是总需求，而不是供应方面或部门措施。最合适的方式可能是直接向家庭转移资金。有必要事先计划好助推器，以便在适当的时候启动。同样，欧洲层面将是外部性内部化的关键。
在第二阶段和第三阶段，欧洲央行应随时准备向可能受到信贷质量恶化影响的银行提供流动性，同时面临短期信贷的迫切需求。欧洲央行在(有针对性的)长期再融资操作方面也有长期经验，应该考虑推出这样一项计划(以银行向中小企业放贷为条件)。至于货币政策，最好的做法是在财政刺激的同时放松货币政策。油价下跌将影响总体通胀，并像过去一样，可能影响家庭和企业的通胀预期。因此，关键是欧洲央行要就其通胀目标提供坚定的沟通，以避免出现通缩局面。
由于不良贷款(NPLs)将会上升，欧洲央行和各国监管机构可以这样做为欧盟商定的减少不良贷款框架提供临时救济(例如，在今年剩余时间内)。暂时放弃执行巴塞尔贷款分类标准也可能有用。最后，可以放松一些特定的缓冲。然而，监管机构不应允许银行资产负债表大规模恶化，因为在第四阶段，经济重启将需要银行提供资金。欧洲投资银行(European Investment Bank)提供的担保将有助于保护银行的资产负债表，同时允许扩大对中小企业的信贷额度。
但归根结底，第三阶段不仅会造成流动性问题，还会造成偿付能力问题在不同的经济体中，尽管在不同程度上取决于具体的部门和公司规模。这些偿付能力问题无法通过货币政策解决，更无法通过微观和宏观审慎政策解决;财政干预将是关键。
欧洲的财政对策
在目前的情况下，t经济金融理事会应正式规定，从2020年公共支出中扣除所有由卫生危机爆发引起的临时额外公共支出以及相应的公共赤字，用于评估成员国遵守《稳定与增长公约》(SGP)的情况。委员会已经对此作出了暗示，但还需要欧盟就卫生紧急事件期间作出正式决定。这将需要触发SGP 2011中引入的一般免责条款，以应对“不受有关成员国控制的、对一般政府财政状况有重大影响的不寻常事件，或由严重经济低迷引起的”(理事会条例第1177/2011号第2条)。
然而，在全球金融危机之后，硬性约束可能不是SGP，而是各国政府能否借到相当于GDP几个百分点的额外贷款。在这方面，成员国是不平等的。2020年2月22日至3月10日期间，德国10年期主权债券利率下降0.3个百分点，法国10年期主权债券利率稳定在负值水平;但在意大利和西班牙分别上升了0.4和0.15个百分点。可以说，就债务可持续性而言，这种分歧是不同情况的必然结果。然而，看到意大利或西班牙限制与疫情有关的支出不符合德国或法国的利益，因为这可能以进一步传染和经济疲弱的形式对它们产生影响。相反，代价高昂的遏制措施将对其他国家产生积极的溢出效应，因此应该共同资助。
应当紧急构思和决定一项旨在支持成员国共同努力防治这一流行病的欧洲灾难救济计划。
最紧迫的优先事项是为改善医院基础设施(特别是重症监护病床的数量)和支付医务人员额外工作量所需的额外费用提供资金。第二个优先事项是打开一个窗口，为与控制疫情和关闭学校等公共卫生措施有关的间接支出提供资金。这种医疗成本的共同分担应由专家委员会进行筛选。符合条件的支出可以包括安全、部分失业计划和针对特定行业的支持，如酒店、航空和娱乐(在减轻对国家援助的现有限制之后，如果所有国家同时关注，这应该比只有一个国家提出要求更容易做到)。欧盟委员会可以每周延长拨款，并在危机结束后进行审计，希望是在今年下半年。如何使用支持的透明度(而非官僚作风)将是财政干预成功的关键因素。在每个国家内部，人们都很清楚，这种冲击实际上是外源性的，因此道德风险不应成为核心担忧和临时支持——例如，通过缩短工时——是合法的。同样的推理应该适用于欧盟层面。
我们提倡一种欧盟将在整个应急工作中承担相当一部分的责任。这将需要找到从欧盟资源中释放数百亿欧元的方法，尽管欧盟预算的使用存在限制。
欧洲理事会主席米歇尔和欧盟委员会主席冯·德莱恩3月10日宣布，欧盟既应参与抗击疫情，又应在宏观经济方面采取行动，并宣布了尚待具体说明的倡议。我们欢迎这种主动行动，但强调仅仅重新命名现有的预算信贷和宣布基于虚拟乘数的大标题数字不会有任何好处。这种情况要求在欧盟一级拨出新的资金，专门用于解决该疾病在联盟内任何地方发生的后果。现在不是欧盟成员国应该害怕“共同化”的时候。相反，他们应该担心“圈护”的后果。
可能的资金来源包括:
- 现有的欧盟基金其中包括欧洲团结基金(European Solidarity Fund)和欧洲全球化调整基金(European globalization Adjustment Fund)。由于这两个基金目前的总额不足10亿欧元，因此需要发挥杠杆作用。
- 在欧盟预算范围内的重新分配．应为紧急卫生举措调动2020年预算中指定用于结构基金的预算信贷。《TFEU条约》第317条使在预算范围内重新分配资金成为可能。重要的是向所有会员国提供救济，无论它们在结构基金中的份额如何，或按国家分配尚未使用的资金如何。一个直截了当地的解决方案是，在欧盟预算范围内，将具体的预算项目重新分配给欧洲灾难救援计划，并通过谈判达成一项政治协议，通过2021年预算中的特别拨款，补偿重新分配资金的潜在受益者。
- 成员国合作在欧盟预算框架之外。第122(2)条可以为组织这种自愿合作提供基础，就像创建欧洲金融稳定安排(EFSF)所做的那样。
B计划是什么?
我们知道，我们的提议不太可能得到欧盟部分国家和欧元区政策制定者的热情支持。然而，在抛弃它之前，了解否定态度所涉及的风险是有用的。
问题的出发点是，尽管目前的危机被认为主要是暂时的，但金融市场是短视的:它们没有根据低利率水平来衡量未来的利润或税收收入。因此存在多重均衡的空间，我们不应依赖于金融市场表现良好的假设。
如果一些成员国的利率突然上升，进而使它们的债务变得不可持续，会发生什么?考虑到一些政府已经处于危险边缘，这并不是理论上的威胁。在这种情况下，除了ESM金融援助计划，或者更确切地说，激活欧洲央行的直接市场交易(OMT)计划，将没有其他解决方案。财政调整计划需要推迟到危机后时期，因为所有的治理问题都涉及到。
最后，我们认为B计划的成本将高于a计划。面对共同的卫生大戏，如果各国政策制定者能够得到团结一致的支持，那么他们可能会过得更好，而不是蒙混过关，最终不得不应对新的紧急援助、新的条件以及欧洲央行(ECB)参与解决另一场主权债务危机。欧洲人是时候更深入地思考机会成本了，这同时也是经济、社会和政治方面的问题。
参考文献
Sadique, M Z, E J Adams和W J Edmunds(2008年)，“估计为减轻流感大流行而关闭学校的成本”，BMC公共卫生, 4月8日。
尾注
1假定政府将覆盖经济活动减少所造成的收入损失的三分之一，另外三分之二将由公司承担，在较小程度上由家庭承担。
