COVID-19经济危机:欧洲需要不止一种工具

现在有几个提议为补充欧洲央行推出大规模“大流行紧急采购计划”(PEPP)的有力决定，在欧洲层面采取财政和金融举措。这些建议都是从若干商定的要点开始的。

1. 新冠肺炎危机是影响所有欧盟成员国的异常巨大的外源性冲击。现在判断是否所有国家都会受到同样强度的影响还为时过早。无论如何，根据定义，这种大流行病是无国界的:在任何国家成功地控制它都是一种危险公共利益对于欧盟这样的一体化经济体来说，如果合作伙伴国家的重要供应商闲置，或者主要的欧盟内部边界仍然关闭，价值链就无法正常重启。
2. 维护单一市场的责任在于各国政府，但是央行的支持是关键因为这场危机涉及巨大的财政成本，其规模无法事先确定，也因为不确定相应的债券发行能否被金融市场吸收。对于欧元区成员国来说，这意味着得到欧洲央行的支持。欧洲央行的作用是避免通货膨胀和通货紧缩，但也要防止主权债务恐慌的自我实现，并为成员国争取时间，使它们能够在很长一段时间内分摊危机的成本。
3. 尽管欧洲央行的大规模资产购买可以被认为是保护欧元区完整性的必要措施，但其作为单一国家后盾的行为可能会在其政治合法性的基础上受到挑战。由于这个原因，有必要欧元区层面的财政和金融工具。
4. 特殊或单一国家的风险原则上可以通过欧洲稳定机制(ESM)的调整计划和直接市场交易(OMTs)计划来解决。然而,最好不要走到需要动用这些紧急救援手段的地步，因为这将比先前的行动代价更大。

在这一共同背景下，提出的建议在五个方面有所不同:

• 客观的:一些计划明确旨在在成员国之间分担新冠病毒危机的负担，因此涉及明确的临时转移。有些则旨在为成员国提供一个共同的屏障，同时尽量减少分配的影响。
• 共担:所有的提议都包含少量的共同化。但渠道和金额不同。一些学者提议，让欧盟委员会(European Commission)、欧洲稳定机制(ESM)或一个特殊目的机构以相同的利率向所有国家政府提供贷款，同时让每个成员国单独对其债务负责(借贷成本共同化)。相比之下，真正的欧洲债券或其临时变体(Coronabond)将涉及一次性借款，为共同行动提供资金(支出侧共同化)。
• 制度的特点:一些提议依赖现有工具(ESM信贷额度、欧盟预算);其他人则依赖调整现有工具(ESM COVID信贷额度);其他人则设想专门的工具，如特殊用途的运载工具。
• 条件:一些工具旨在应对COVID - 19危机本身，因此不受通常的附加条件;另一些则涉及主权债务危机的风险，并设想了一些附加条件;还有一些是为了支持经济复苏。
• 范围:可以是欧盟，也可以是欧元区，因为既需要维护单一市场，又需要避免欧元特有的主权债务危机。

可以而且应该追求三个不同的目标:

• 分担危机的代价如果它被证明是显著不对称的(其程度尚不清楚)。这意味着要设计包含临时转移(事后转移)的机制，但前提是冲击最终被证明是不对称的。
• 帮助所有成员国——包括那些最初财政状况较弱的国家——COVID-19:欧洲需要一个灾难救援计划并为他们应对危机的需求提供资金。这就要求，当工具涉及债务时，期限必须很长，例如30年。我们的目标是确保所有成员国都有可能应对突发公共卫生和经济事件，同时保留市场准入。如果不对称源于最初的立场，而不是源于冲击，那么目标不应是分担负担，而是确保每个成员国都能自己走出危机。
• 为了在危机后重振欧盟，因为不仅成员国陷入了停滞，整个欧盟也陷入了停滞，边境被关闭，大部分计划(Erasmus等)被打乱，新冠危机带来的新挑战，首先需要将卫生安全视为欧盟的公共产品。

根据欧洲机构、成员国和学术界提出的各种建议，我们认为在欧洲层面，多项举措是必要的。我们特别建议应支持三种文书: COVID - 19基金、欧洲投资银行信贷担保和专用信贷额度。

1.COVID基金

新冠肺炎基金的提案旨在支出方面的共同化帮助欧盟援助受灾最严重的成员国。这些提议的逻辑是为与危机相关的临时性和有限的转移提供一个渠道。应根据危机的严重程度和相应需求的规模来分配资金。它们可以为共同支出(研究、采购等)提供资金，或根据受影响成员国的严重程度向它们提供赠款。它们将反过来由所有会员国根据比例的客观基础(例如国民总收入)通过有时限的专用资源承诺提供资金。例如，在十年的时间里，每个成员国每年将贡献其国民总收入的一部分。该基金将在短期内得到平衡，但可以像我们中的一些人所建议的那样，通过某种形式的联合发行在市场上借款来预先支付支出和临时融资。一旦捐款抵销了债务，它就会终止。

这类基金将以直接和具体的方式表达团结。它的规模将取决于其行动的范围，其范围可能从卫生支出到更广泛地分担不对称损害。它还可以作为欧盟预算的补充，以满足经济重启所需要的特殊需求。

2.投资银行信贷担保

许多小公司的生存正受到市场崩溃的威胁。即使它们仍有偿付能力，它们的流动性需求也急剧增加，处于压力之下的银行机构往往无法满足它们的流动性需求。这就是为什么信用担保是必要的。几个成员国已经启动了重大计划，以确保银行向陷入困境的企业提供信贷，但有必要在欧盟层面采取类似行动来支持这些计划。欧洲投资银行(EIB)有通过银行系统提供此类担保的经验。加强欧洲投资银行可能有助于避免我们的生产潜力被严重削弱。

3.专门的信用额度

一系列提案旨在为长期融资提供渠道，如我们中的一些人(Bénassy-Quéré等人，2020)提出的ESM新冠肺炎信贷额度，以及欧洲委员会4月2日发布的SURE提案(在紧急情况下为减轻失业风险提供临时支持)。他们旨在借贷成本共同化和延长期限。为了将这场危机的代价分摊到几代人身上，ESM的基准是30年这将与欧洲央行购买的债券的最长期限相匹配。由于卫生安全是一种公共产品，由于经济上的高度相互依赖使每个经济体的复苏依赖于邻国的复苏，因此，每个政府全力实施最有效和协调一致的战略符合所有人的利益，即使这涉及部分失业方面的额外成本。

该确定方案将向各国政府提供至多1 000亿欧元的长期贷款，以资助防治大流行病的一个具体的、非常昂贵的方面，即部分失业方案和相关支出————没有进一步的附加条件。在这样做的过程中，它将把一些国家借款转化为欧盟借款，由欧盟预算和国家担保支持。尽管1000亿欧元的总额与危机持续几个月以上所需要支付的费用相比显然太少了，但这仍然是一个良好的开端，特别是如果贷款可以延长到很长的期限(目前的提议规定欧盟每年偿还的债务不超过10%，这意味着至少10年到期)。

从机构的角度来看，ESM新冠疫情线和SURE建议都相对简单和快速。然而，经济的重新启动将是渐进和局部的，伴随着试验和错误。因此，有理由使用这些举措来解决其中一些重启需求。相应的总额可能会达到数千亿美元。这将涉及到要么提供更多担保，要么面临评级下调的风险。如果大多数发达国家的主权国家不再享有这一最高评级，那么维持欧盟债务的AAA评级可能就不再值得了。这里应该记住的是，欧元区作为一个整体和英国、日本或美国等“独立的”发达经济体之间没有区别:就欧洲央行准备购买欧盟债券的程度而言，没有理由担心利率突然上升。

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毫无疑问，需要一个强有力的、迅速的、重要的欧洲倡议．这类危机考验着制度的相关性和合法性。如果欧盟不迎接挑战，它就注定要失败。

既然有多个目标，欧盟应该毫不犹豫地使用不同的工具，而不是试图寻找单一的灵丹妙药。特别是，有必要帮助各国以极长期限和低利率借入资金，但也有必要分担成本的不对称部分。欧盟对危机应对的贡献既应依靠现有的工具，也应依靠新的专门机制。在前者中，正在进行的关于新的多年度金融框架的谈判提供了一个机会，可以重新评估优先事项，并将资源分配给建设一个强大、有韧性、包容和气候中性的欧洲经济。在后者中，适当的COVID基金将为团结一致抗击大流行提供渠道，ESM或SURE信贷额度将帮助成员国获得应对其经济影响所需的长期融资。此外，在欧洲经济从几个世纪以来最严重的和平时期危机中复苏之际，现在是时候设计一种新的金融工具，帮助其转型。

参考文献

Agnès Bénassy-Quéré， A等人(2020年)，“关于Covid信贷额度的建议”，VoxEU.org, 3月21日。//www.pbngalaxy.com/article/proposal-covid-credit-line