一个全面、综合的全球气候融资框架

尽管取得了一些进展，但我们仍在向“1.5”快速前进。¹问题不在于对气候变化或技术的科学理解传播不力。这是金融和政治问题。优惠贷款很少。大多数发展中国家的资产负债表上容纳更多债务的空间有限。助学金更是少之又少。而且，即使有很高的激励措施和对跨境碳信用的过度乐观，私营部门也无法为许多事情提供资金(Young 2022)。我们需要一个融资框架，将赠款、优惠贷款和私营部门激励措施在最有效的地方结合起来，并解决当前阻碍进展的障碍。下面就是这样一个框架。

减缓气候变化的信任

如果在减缓方面没有进展，对“适应”和对“损失和损害”的救济的投资将永远不够。幸运的是，许多关键的低碳转型都有收入来源，可以吸引私营部门的投资。为了以保护“1.5”标准所需的速度推进这些投资，我们需要提高现有高碳活动的成本，并为低碳投资提供激励。我们知道这一点(例如Caselli等人，2021年)。阻碍世界采取足够行动的是，尽管气候是不可分割的，但这已经成为国家对国家的努力。发展中国家的历史正义问题和发达国家的能源安全问题意味着，几乎每个国家都对其他国家没有采取更多行动感到不满(Fullerton和Levinson 2022)。亚洲、非洲和拉丁美洲的许多国家认为，他们有开发化石燃料的发展权，并可能在未来的缔约方大会上追求这一权利。我们需要取代国家之间的相互指责，取而代之的是推动方争相推出既能减少温室气体排放，又不会成为发展中国家资产负债表上资产的项目——加入气候缓解信托基金。

信托基金将向可信赖的项目投资长期、廉价的资本，这些项目将取代碳密集程度最高的活动——它们将围绕减少温室气体排放而不是纯粹的利润重新组织市场体系。发展中国家的项目将是主要的候选项目，但这也将激发发达国家的资本和技术，建立变革联盟，而不是怨恨。这些信托基金将通过重新分配5000亿欧元的特别提款权(SDRs)或可赎回担保来获得资本，信托基金将利用这些特别提款权在市场上廉价借入资金，然后再将这些资金借出。特别提款权是一种动用官方部门储备的权利，如果信托基金失败，特别提款权就是对12.7万亿美元储备中的一部分的提款，以备不时之需。这就是那个下雨天。通过低成本贷款，该信托基金将增加气候缓解项目的回报，吸收私人部门储蓄的5倍，或高达2.5万亿美元，而纳税人不需要任何当前转移。信托基金可以使用可转换优先股进行投资，以分享成功，或者为那些希望为其特别提款权提供更多保护的投资者提供优先债务。

将定期监测和评估信托基金对气候和其他环境、社会和治理(ESG)的影响。如果证明有效，还可以再分配和重新分配5000亿特别提款权。可以由主要的区域开发银行(Regional Development Bank)和世界银行(World Bank)组成信托机构，包括国际货币基金组织(IMF)作为受托人，以促进特别提款权的使用。最近，美国宣布将把美洲开发银行(IDB 2022)的私营部门资本增加一倍。如果美洲开发银行股东承诺将至少一半的新增资金用于气候缓解投资，这将是首个气候缓解信托基金的一个例子。

为气候脆弱国家抵御能力提供的优惠资金

世界在减缓气候变化方面做得不够的原因之一是，那些能做得多的人没有像一线人员那样经历气候变化(Peri和Robert-Nicoud 2021年)。当数千人死于欧洲炎炎夏日时，在其他地方有500万人死于极端温度。在德国和比利时，人们记忆中最严重的洪水夺去了0.1%的GDP。几年前，当5级飓风玛丽亚和厄玛袭击加勒比海地区时，该国200%的GDP被抹去。在北纬地区，气候变化正在延长农业的生长季节，而干旱和洪水阻碍了一线的农业生产。

世界银行报告称，在应对气候变化方面每花1美元，就能在未来的灾难中节省4至6美元(Hallegatte等人，2019年)。许多气候脆弱的国家无法进行这样的投资。尽管市场乐观，但最重要的气候适应投资，如海平面和洪水防御，并不能为私营部门提供可观的收入来源。大多数适应成本由公共部门承担。然而，发展中国家没有支付这笔费用的财政空间，许多国家没有资格获得国际优惠资金，因为它们的国民总收入每年超过1 255美元。²当然，世界上75%的穷人生活在没有资格获得优惠资金的国家。

稀缺的优惠性政府资金应侧重于向气候脆弱国家提供适应气候变化的贷款，而将减缓工作留给私营部门。这就需要开发银行的传统贷款部门增加放贷能力。我们建议这些银行通过三种方式增加贷款总额1万亿美元:允许它们持有重新流通的特别提款权和担保作为资本，并在多边开发银行资本充足率框架独立审查中概述的现有信用评级范围内提高风险偏好。^3.至少50%的新贷款必须指定为气候脆弱国家适应气候变化的优惠贷款。为了平衡需求与优惠资源的稀缺性，我们建议将气候脆弱国家定义为:在接下来的两年里，由于气候事件或缓慢发生的事件，极有可能遭受超过5% GDP损失的国家。

气候损失和破坏的资助机制

对温室气体排放贡献最小的国家来说，在气候事件后的清理工作对它们的资产负债表造成了沉重的负担。多米尼加报告称其85%的债务与气候事件有关。在世界上负债最多的加勒比地区，50%的债务增长是由自然灾害造成的。气候危机正导致债务危机。发展中国家要求补偿，但发达国家对此毫无兴趣。华沙应对与气候变化有关的损失和损害机制处于空白状态。圣地亚哥网络向那些能够教授国家灾害管理的人提供技术援助。

相反，工业化国家提倡更好的保险。除了受害者应该分期付款这一令人不安的概念外，越来越多的损失与其他损失的相关性越来越大，这使得气候变化在商业上成为那些处于第一线的人无法承保的事件。为气候脆弱国家的抵御能力提供的优惠资金将有助于减少损失和破坏。但在此之前，需要有一个基金在灾难发生后立即提供赠款式的支持——你不能向一个刚刚损失了200% GDP的国家提供更多的债务。我们建议以国际油污赔偿基金为基础。

该基金源于1969年英国和法国海域发生托里峡谷石油泄漏事件后签订的《国际油污损害民事责任公约》，并于1992年在国际海事组织的主持下成立。它的资金来自对进口石油超过15万吨的国家征收的每吨1到5便士的小额可变税。该组织有118个成员国。它每次事件最多支付2.02亿特别提款权(合2.8亿美元)，并参与了150次支付。在这个基金的基础上建立一个单独的基金，同样以每吨石油至多5便士的价格提供资金，在任何遭受气候事件影响的国家，如果损失超过GDP的5%，就可以从高达2.8亿美元的赔付中支付首笔损失，这将是避免气候债务危机的良好起点。

所有债务工具中的自然灾害条款

押注于气候变化的金融工具将不再提供或不会提供必要的缓解(Schlenker和Taylor 2019)。另一方面，债务工具中巴巴多斯式的自然灾害条款既不损害债权人的利益，又在借款人需要时向其提供规模庞大的流动性。当灾难发生时，经独立核实，债务将暂停偿还两年，并在期限结束时加上利息。巴巴多斯是世界上最大的这些条款的发行国，如果灾难发生，他们将释放GDP的17%，政府可以重新用于应对危机。没有其他仪器能提供这样的规模。因为它是可预测的、自动的、净现值中性的，它很可能会提高那些可能面临混乱违约的国家的信用评级。如果发展中国家在大流行期间有这些条款，它们将获得1万亿美元的流动资金，并能够将用于医疗和经济救济的金额增加两倍。我们建议，所有官方债券都应包含这些条款，发达国家应帮助在私人市场上实现这些条款的正常化，这样发展中国家发行这些债券就不会有什么耻辱。英国和加拿大在2000年通过了集体行动条款。

这四项倡议在财政上适合这项任务，建立在优先和现实的基础上，并提供了我们迄今遗漏的东西:规模。

参考文献

卡塞利，F, A路德维希，R van der Ploeg, O Edenhofer, C Grefe和M reant(2021年)，”在国家气候政策上，无需动脑筋，也很容易实现， VoxEU.org, 10月8日。

富勒顿，D和A莱文森(2022年)，”把气候和社会公正联系起来会使两者都变得更加困难， VoxEU.org, 2月15日。

Hallegatte, S, J Rentschler和J rosenberg (2019)，生命线:弹性基础设施机遇华盛顿特区:世界银行。

美洲开发银行(2022年)”美洲开发银行投资增资报表，伊斯兰开发银行新闻，6月10日。

Peri, G和F Robert-Nicoud(2021)，”关于气候变化的经济地理学， VoxEU.org, 10月11日。

Schlenker, W和C Taylor(2019)，”市场押注于气候变化， VoxEU.org, 5月2日。

世界气象组织(2022)，”WMO全球年度至十年气候更新，气象组织，5月9日。

Young, M(2022年)。”完善碳边界调整机制， VoxEU.org, 8月22日。