如今，商业政策和法规使数字经济支离破碎

随着越来越普遍的数字技术重新连接我们的社会，各国政府正在采取不同的方法来规范数字领域，在某些情况下，还在促进数字领域(全球互联网治理委员会2016年，O 'Hara和Hall 2018年，UNCTAD 2021年)。虽然各国政府采取了一些联合措施(Nemoto和Lopez Gonzalez 2021年，2022年)，但大多数政策干预都是单方面的，没有与贸易伙伴一致，而且往往也没有与内部一致(即政策是在监管竖井中制定的)。

虽然最近在特定监管领域收集了有用的政策干预清单(Cory和Driscoll 2021, Ferracane和van der Marel 2021)，但数字领域国家行动的最后一次全面清单是在四年前发布的(ECIPE 2018)。其结果是:政策制定者在监管和培育数字领域的同时，正在盲目飞行。

这是导致糟糕的公共决策的原因。国内政策不一致可能与国际监管分歧共存。碎片化的互联网和全球数字经济剥夺了用户的选择权，削弱了创新的动力，加剧了政府之间的贸易紧张关系，并增加了发生众多危机的风险。然而，作为一个事实，事情的现状如何?利用来自“数字政策警报”和“全球贸易警报”独立政策监测倡议的新证据，一份新报告评估政策选择是否正在分裂全球数字经济(Evenett and Fritz 2022)。

数字碎片化的概念以及政策和监管的作用

对一些贸易经济学家来说，“碎片化”一词的负面含义可能并不熟悉。对他们来说，碎片化指的是将生产过程分割成位于不同经济体的多个阶段，从而形成国际或全球价值链。在数字领域，碎片化是指使国家市场与全球市场脱钩或阻止数据或数字技术跨境部署的政策的形式和后果。受专家和商界人士言论的影响，Drake等人(2016)将数字经济的数字碎片化描述为“互联网处于分裂或分裂成松散耦合的连接岛屿的危险之中”。

我们的报告侧重于商业政策和监管选择带来的数字经济碎片化风险。除了完全歧视性的政策选择外，各国对同一数字活动的监管方式差异也可能导致碎片化。当(a)当一些国家没有被广泛认为必要的法律来规范数字领域时，或(b)当管辖数字领域的特定类别法律的相关法律条款在不同司法管辖区之间存在重大差异时，就会出现这种监管异质性。

填补证据空白

我们全面看待影响数字领域的政策及其跨境影响。采用全供应链方法，考虑那些影响支持数字经济的上游活动(例如稀土开采)、中游活动(例如关键半导体部门和硬件和软件的发展)以及下游活动(例如平台业务和向客户提供数字服务)的政策决策。

根据两份广泛的公共政策干预清单——数字政策警报和全球贸易警报——我们描绘了面向数字领域的全球政策格局，重点是20国集团国家和欧盟成员国。关于法律和监管发展的证据——例如与数据治理、内容审核和差别税收有关的证据——以及关于诉诸贸易和投资政策变化和补贴政策的信息，以提供全面的视角。编写本报告使用了15,000多项政策和监管发展的信息。

高度活跃、日益异质化的政策格局轮廓

主要发现如下:

1.自2020年初以来，各国政府对数字领域进行了过度监管。

• 自2020年初以来，欧洲和20国集团政府共采取了1731项法律和监管措施。其中55%的措施已经转化为国家行动;41%正在筹备中。
• 最活跃的三个监管领域是数据治理、在线内容审核和竞争执法。
• 对监管的求助正在加速。2020年第一季度有71项监管发展;2022年第一季度为217个。

2.监管的异质性越来越大，导致数字碎片化的风险越来越大。

• 中国、欧盟、印度、俄罗斯和美国在数据存储、使用和转移方面的规则尤其令人担忧。
• 针对在线内容审核的不同监管方法(包括要求删除发布在互联网上的内容)正在出现。

3.过去十年商业政策的发展在各国数字部门之间竖起了越来越多的障碍。

• 目前，全球三分之一的数字经济产品贸易面临市场准入壁垒。
• 在过去十年中，数字经济部门对外国公司的歧视是全球货物贸易整体的两倍，这一比例由歧视与实施的改革措施之比来衡量。

4.在数字经济领域，补贴竞赛正在爆发，最明显的是在半导体领域。

• 纵观各个行业，各州倾向于用数字贸易壁垒代替补贴。随着各国政府更多地诉诸贸易和投资壁垒，2019冠状病毒病疫情后的公共财政整合可能导致数字碎片化加剧。

5.由于没有指导政策制定者和监管机构的全球剧本，数字领域迅速发展的单边国家行动仍未得到协调，加剧了从企业税收到竞争执法等议题上的贸易紧张局势，并使企业跨境部署数字技术降温。

碎片化并非不可避免:这是未来的方向

数字碎片化已经在发生——从我们报告中记录的诉诸贸易和投资壁垒就可以清楚地看出这一点。严格来说，在与数字经济相关的行业中，向企业发放的成千上万的补贴并没有分割市场。然而，政府在补贴和数字贸易壁垒之间进行替代的趋势表明，COVID-19大流行后的财政紧缩增加了进一步数字碎片化的风险。

由于“数字政策警报”记录的大量监管政策公告，数字碎片化的可能性更大。至少，需要仔细监测相关的法律和监管发展。

随着这些庞然大物之间的竞争加剧，政府将受益于制定一些道路规则。一个风险是，不同的政策会成为国家间紧张关系的根源。另一种是，跨境商业关系带来的利益被以地缘政治的名义扔给了狼群。这些跨境关系是官员们在设计塑造和推广数字领域的方法时面临的现实的一部分。

监管数字领域的权利并没有受到质疑，相反，人们担心的是，如果在如何设计监管和执法方面没有某种程度的一致，新兴的数字碎片化将变得根深蒂固，并将付出沉重的代价。单边治理行动的危险正变得越来越明显。

一些政府已经认识到，有必要在针对数字领域的政策上加强协调。与本世纪头十年相比，区域贸易协定的电子商务章节现在包含了更广泛的条款。然而，这些规定并没有涉及到构思拙劣的单方面国家行动所造成的所有形式的跨境损害。世贸组织的进展也参差不齐——一项有价值的电子商务诸边协议谈判努力仍在进行中。最近，为了阻止倒退，不得不投入大量精力——也就是说，反对终止WTO暂停对电子传输征收关税的呼吁。

展望未来，虽然有充分的理由就数字经济达成新的多边谅解，但在一些其他分组中也可以取得进展。例如，调整数字政策是最近宣布的《印太经济框架》工作计划的重要组成部分。它是欧盟-美国贸易和技术理事会(EU-US Trade and Technology Council)活动的核心。

由于这是一项全球性挑战，必须设法让发展中国家的专家和官员参与审议和规范形成。不可避免地，这将涉及解决企业部署数字技术以消除数字鸿沟的激励措施，以及其他紧迫的数字任务。这种审议应以关于单边政策的选择和后果以及合作替代办法的证据为依据，在这方面仍需进行大量研究。

参考文献

Cory, N和L Dascoli(2021)，“跨境数据流的壁垒如何在全球蔓延，它们的成本，以及如何解决它们”，信息技术与创新论坛。

Drake, W, V Cerf和W Kleinwächter(2016)，“互联网碎片化:概述”，互联网倡议的未来工作文件，世界经济论坛。

ECIPE -欧洲国际政治经济中心(2018)，数字贸易限制指数。

伊文奈特，S和J弗里茨(2022)，新兴数字碎片化:单边主义的危险CEPR出版社。

Ferracane, M和E van der Marel(2021)，“个人数据监管:数据模型和数字服务贸易”，世界银行政策研究工作文件第9596号。

全球互联网治理委员会(2016年)，一个互联网,国际治理创新中心和查塔姆研究所。

O’hara, K和W Hall(2018)，“四个互联网:数字治理的地缘政治”，国际治理创新中心论文第206号。

Nemoto, T和J López González(2021)，“数字贸易清单:规则、标准和原则”，经合组织贸易政策文件第251号。

磁带-关于电子商务和数据的贸易协定规定(2022年)，电报密码本．

联合国贸易和发展会议(UNCTAD)(2021年)，跨境数字流动与发展:数据为谁流动《2021年数字经济报告》。