VoxEU列竞争政策能源环境

中国对煤电投资过度:原因如下

2019年3月16日

尽管近年来在清洁能源投资方面处于世界领先地位，但由于政策有效地补贴和(过度)激励煤电投资，中国继续大规模扩张煤电。本专栏分析了2014年中央政府向地方政府下放权力对煤电项目审批的影响。研究发现，当审批权限分散时，煤电项目的审批率会提高约3倍，煤炭工业规模较大的省份往往会批准更多的煤电项目。

作者

Jiahai元

经过30年的资本积累，中国已经进入了资本资源有效配置对经济持续增长至关重要的阶段。然而，由于治理问题和市场扭曲，中国许多重点行业在过去几年经历了严重的资本错配和产能过剩问题，能源行业是最突出的例子之一。

根据政府高调承诺的中国能源体系转型，中国在清洁能源投资方面处于世界领先地位。仅在2015年，中国每小时就建造一个太阳能电池板足球场，每小时建造一个大型风力涡轮机(碳追踪计划2016年)，轻松超过其他任何国家的绿色能源投资。然而，与此同时，中国每周建造两座燃煤电厂。2015年，中国批准了近200吉瓦的新煤电装机容量，尽管现有燃煤电厂的总容量为884吉瓦(Ren et al. 2019)。来自煤电的竞争导致了风能和太阳能发电的大规模削减，因为电网有义务购买一定数量的煤电，因此不得不拒绝中国风能和太阳能发电厂产生的大部分能源。

在过去五年中，由于能源供应的增长超过了能源需求，所有能源类型的利用水平都大幅下降(图1和表1)。2018年，中国近50%的燃煤电厂面临净财务亏损(Ji 2018)。尽管中国政府已经出台了遏制煤炭产能过剩危机的政策措施，但在现有的治理结构和市场规则下，中国的煤电投资在短期内不太可能恢复到均衡状态，即电厂在竞争性的市场电价下仍能盈利。在可预见的未来，煤电似乎还将继续排挤太阳能和风能，这让人担心，中国吹嘘的向低碳密集型经济的转型将无法得到有效管理。

图1中国发电能力和年运行时数

来源:中国国家能源局

表1中国各省份风电和太阳能光伏发电并网限电率

来源:中国国家能源局

为了理解为什么中国在2010年代中期如此大规模地扩大煤电投资，我们调查了有效补贴和(过度)激励煤电投资的关键行业政策。我们发现，中国煤电行业在历史上的运行规则使得过度投资极有可能发生，除非中央政府充当看门人，在社会过度进入的激励下减缓和限制投资。然而，2014年底，煤电项目审批权由中央政府下放到地方政府，这一“大门”被取消，大大缩短了审批时间，允许投资涌入市场。

扭曲市场的两个关键政策是保证运行时间和煤电批发电价管理。早在上世纪80年代，中国能源政策的一个核心目标就是确保充足的电力供应，以满足过去几十年迅速增长的需求。为了鼓励电力投资，政府为所有燃煤发电机组设定了相对相等的年度运行时数，并根据旨在维持运行时数目标的年度合同进行调度(Kahrl et al. 2013)。这个规则被称为“平均调度”或“发电配额制”从经济学角度来看，这种分配规则确保了需求在生产者之间平均分配，产生了显著的“商业窃取”效应，导致过度进入(Mankiw和Whinston 1986)。

除了保证运行时间外，中国还实施了有效的回报率政策，以确保每个燃煤电厂的投资回报和合理的利润率。该政策在2003年进行了小幅改革，成为“基准上网电价”机制，政府为省内所有燃煤电厂设定统一电价。然而，制定的价格继续保证了几乎所有工厂的盈利运行，即使是更老、规模更小、效率更低的设施。有了这两项政策，中国的煤炭发电业务几乎变得无风险。

尽管投资动机很高，但所有煤电投资提案都必须经过严格的项目审批程序。在2014年11月之前，中央政府保留了唯一批准燃煤发电项目的权力。审批程序往往漫长而昂贵，有时一个项目需要数年时间才能获得施工前所需的所有许可证和许可。

然而，2014年11月，燃煤电厂审批权由中央下放到省级，大大简化了审批程序，大幅缩短了审批时间。以中央政府批准的47个项目和省级政府批准的124个项目为样本，省级政府批准的项目平均审批流程缩短了一半以上。

从政治经济学的角度来看，这种权力下放加剧了过度投资的风险。历史上，人们对地方官员的评价是基于他们所管理地区的经济增长。通过批准煤炭项目——即使是那些有可能造成燃煤电力供应过剩的项目——地方官员可以从增加的经济活动中获得短期的政治利益。当实际供过于求变得明显时，批准官员可能已经被提升到更高的职位或到另一个省份。这就产生了一种倾向于批准的偏见，即使被批准的电厂很有可能会挤出绿色能源，并降低燃煤电厂的利用率。

根据这些制度细节，我们构建了一个简单的经济模型，该模型捕捉了上述政策对煤电投资的影响，然后使用2013年6月至2016年3月的煤电项目审批记录来检验模型的预测。我们进一步假设，已经拥有相对较大煤炭开采行业的省份可能更有可能允许建设新电厂，因为这将提高对另一个重要的地方产业的需求。促进地方经济表现，从而增加地方官员晋升的可能性。此外，大型煤矿企业可能有更多的政治权力来游说政府，以获得建造更多燃煤电厂的许可。图2显示了数据集中各省的月平均煤炭产量和煤电批准。我们看到，地方分权后，区域批准率与煤炭生产的正相关程度要比以前高得多。

图2省批准的每月煤炭产量和平均产能

笔记:该图显示了2014年下放审批权限前后各省批准的每月煤炭产量和煤电产能。
源:月煤产量数据http://energy.ckcest.cn/home

我们发现，当审批权限分散时，煤电的审批率提高了约3倍，煤炭产业规模较大的省份往往会批准更多的煤电。我们估计，由于当地煤炭生产的存在，2015年批准的煤电增加了54吉瓦(其他条件相同)，约占当年批准总装机容量的四分之一。

尽管中央政府已采取措施遏制煤炭产能过剩危机，但要保持煤电供需平衡，仅靠几项行动计划和临时行政命令是远远不够的。当涉及到可再生能源的发展和电力部门的改革时，中国被认为有非常多样化的发展目标，这些目标可能相互冲突——包括能源安全、社会经济发展(发展当地工业、提供就业、减少城乡不平等和随之而来的移民等)和环境保护(García 2011)。有效地协调这些相互冲突的目标将是迈向社会效率更高的能源系统的必要但困难的一步。