VoxEU列政治和经济

乌克兰重建的蓝图

2022年4月7日

乌克兰的破坏规模已经令人震惊。一份新的CEPR出版物以战争和自然灾害后重建的经验为基础，概述了乌克兰未来重建的一些原则。努力应包括让该国走上加入欧盟的道路;建立一个独立的欧盟授权机构，具有协调和管理援助和重建计划的自主权;承认乌克兰必须为自己的重建负责;鼓励外国资本流入和技术转让;注重赠款而不是贷款;并在零碳未来的原则下重建。

作者

Beatrice Weder di Mauro

2022年2月24日，俄罗斯入侵乌克兰。数以千计的平民被杀害;数百万人流离失所(弗拉蒂尼和索蒙，2022年)，包括200万儿童流离失所在乌克兰境外;该国的破坏规模已经令人震惊。联合国大会谴责俄罗斯对乌克兰的侵略战争。

虽然战争的结果不确定，但我们可以开始思考乌克兰未来的重建。在一个新的电子书作为CEPR快速反应经济学系列的一部分，我们概述了这一努力的设计和要求的想法(Becker et al. 2022)。我们建立在战后重建的经验基础上(如二战后的马歇尔计划、德国的统一、伊拉克和阿富汗的重建)，以及自然灾害后的重建。

首先，我们回顾乌克兰目前的局势。简而言之，经济经历了一次巨大的负面冲击，GDP至少收缩了30%。尽管出现了大规模的经济混乱和不断增加的财政挑战，政府的职能在很大程度上仍在运转。乌克兰人有着强烈的共同目标和团结意识。考虑到经济发展水平和邻近欧盟，敌对状态结束后，乌克兰可能会像二战后的欧洲，而不是2002/03年的伊拉克或阿富汗。

多个国家和国际机构已承诺支持乌克兰的重建。这种支持非常多样化，从双边援助到多边机构(如世界银行)的帮助，再到私人来源(乌克兰侨民、慈善机构、个人和企业)的支持。有一种讨论是使用查获的俄罗斯资产以及俄罗斯能源的持续收入来支付重建和补偿(例如Tsyrennikov 2022)。

我们认为，为重建努力提供的国际援助应基于以下原则，以确保乌克兰的长期成功。首先，乌克兰应该走上加入欧盟的道路，为该国改革和现代化提供强大的动力。第二，援助应迅速到位，以确保在战后初期的关键时期得到援助，当时乌克兰没有自己的资源。然而，援助也应该有条件确保资金得到合理使用，并引导重建工作采用最佳做法，其中包括努力从根本上减少腐败。第三，援助应以赠款而不是贷款为基础，以避免未来的债务可持续性问题。第四，跨资金来源协调至关重要，以避免浪费、延误和重复。第五，重建提供了一个独特的机会，从根本上提高乌克兰的生产能力，使其接近技术前沿(包括绿色技术)，为长期增长奠定基础，并使乌克兰更紧密地融入全球经济。援助的重点应是提高经济的生产力和刺激高投资率(例如新机器/设备、基础设施、培训/人力资本、技术援助等)，并通过加强人力资本。最后，由于援助只有在符合乌克兰利益的情况下才会有效，因此乌克兰必须“拥有”自己的重建工作。

在这些原则的基础上，我们建议由一个独立的、附属于欧盟的或授权的机构管理援助，该机构独立于多边、双边和非政府捐助者，但对它们负责。这个机构可能类似于管理马歇尔计划的经济合作局。建立一个新的欧盟附属机构将有助于避免使命偏离，最大限度地减少现有机构的官僚主义和惰性，最大限度地减少政治影响(例如，俄罗斯是国际货币基金组织、世界银行和欧洲复兴开发银行的股东)，避免捐助方驱动的重建，并吸引一个新的、积极的、士气高昂的干部。该机构应在决策中具有重大自主权，以尽量减少政治影响，并在不确定、不稳定和复杂的环境中保持灵活性。经济合作局是作为一个独立的美国政府机构而成立的，而不是嵌在国务院或财政部内，其目的正是为了简化招聘和运营。

正如我们在摘要中所讨论的，该机构的设计应包括若干关键因素。例如，预先确定的机构多年寿命将允许多年资本方案、有效的预算编制、辅助性方案(如煤炭、化工和冶金)的集中，以及基础设施资本方案的资金筹措，同时使该方案在政治上更易于捐助国和机构接受。为了避免重建疲劳，需要一个稳定的结构。具有不确定性的援助计划(如联合国二战后救济和恢复管理局和阿富汗重建信托基金)收效甚微。为了确保乌克兰拥有重建工作，我们建议采用联合规划和决策、匹配资金、权力下放方案。

然后，我们认为重建应包括三个不同的阶段:i)应急反应(类似于对一个国家遭受自然灾害的反应);Ii)迅速恢复关键的基础设施和服务，以恢复经济和政府的基本功能;三是为快速、持续的增长轨迹奠定基础。每个阶段都有不同的目标、约束和工具。例如，第二阶段应包括强有力的宏观经济稳定，以确保以市场为基础的机制能够开始在战后经济中配置资源。

第三阶段对重建的成功特别重要。这一阶段的首要目标是从根本上升级制度环境。我们认为，加入欧盟对于旨在解决腐败、治理薄弱、经济权力集中等乌克兰长期问题的制度改革至关重要。这一阶段的重建为乌克兰提供了技术跨越的机会。最明显的可能性是创建无碳经济，这既是为了协调对未来的投资，也是为了展示如何尽可能地减少对化石燃料的依赖。整个城市——包括哈尔科夫、马里乌波尔和切尔尼hiv——都需要重建，这代表了利用现代技术(尤其是能源效率)、设计和城市规划(例如，公共交通应该采用电动公交车、重新设计的有轨电车线路等等)的“更好的重建”机会。通过利用国际援助创造有利条件(包括加入欧盟的前景)，乌克兰可以成为吸引外国直接投资的目的地，这将加速乌克兰的复苏和进一步融入全球经济。

最后，我们提供了重建成本的初步估计，并将这些估计与以前的重建工作进行基准比较。战争刚刚过去一个多月，欧洲和其他国家所需的援助可能已经在2000亿至5000亿欧元之间，这与过去提供的援助规模相当。然而，战争每增加一天，重建成本就会增加，而且随着人们离家的时间越来越长，孩子们受到的创伤越来越大，私营部门的公司也开始解体，重建成本也在以任何速度增长。