让股东和债权人为破产的银行承担责任，同时保持金融稳定，这两者之间的平衡相当艰巨。这是在公平(如果投资者和债权人做出了错误的选择，应该付出代价，而不是纳税人)和避免重要经济功能中断之间的艰难权衡。几十年来，针对银行处置的监管框架一直在努力解决这一平衡问题，而自金融危机爆发以来，这一问题似乎加剧了。
当危机爆发时，几乎所有人都大吃一惊。当时，生存是唯一可能的选择——纳税人买单。22家欧洲大银行和13家美国大银行的资本重组和资产救助的财政成本分别达到2980亿欧元和2050亿美元，而对英国银行的现金注入高达1330亿英镑(Shoenmaker 2016, Cunliffe 2016)。
从那以后，监管框架的执迷焦点一直是恢复公平，并尽可能地让投资者谨慎和负责。
为此，对于银行在创造私人利润、却在造成社会损失的观点，人们有两种回应。首先是为如何处理境况不佳的银行设计一个清晰的框架。清算机构和规则自此建立起来，特别是针对大型银行。美国的有序清算管理局(OLA)和欧洲的银行回收和清算指令(Bank Recovery and Resolution Directive)现在为有序清算提供了监管框架。与此同时，美国的联邦存款保险公司(FDIC)、欧元区的单一解决机制(Single Resolution Mechanism)以及非欧元区欧盟国家的国家解决机构现在负责监督和管理这些规则的实施。
第二种应对措施是确保银行危机中调整的损失和成本由私人投资者和债权人(可能是所有次级债务的持有者)承担，而不是由纳税人承担。银行内部纾困(bail-in)的原则被引入，而不是紧急救助——银行的清算必须通过私人投资者的内部纾困(即将损失转嫁给私人投资者)来进行。为了减少不确定性，并确保基于私人资金的解决方案不会产生破坏性影响，政府对银行施加了大量缓冲。
除了审慎的资本缓冲之外，还正在确定用于吸收损失的合格负债以及这种负债的等级。特别是，由金融稳定委员会和欧洲委员会分别提出的总损失吸收资本和自有资金和合格负债的最低要求(MREL)明确了这些要求。除此之外，还成立了清算基金，由银行捐款提供资金。也就是说，在欧元区，一个单一解决基金正在被资助，设想在成员国之间建立一个十年的共同化过程(基金最初是国家的)。
这种处置机制改革是减少银行业道德风险和系统性不稳定风险的必要步骤。我们完全赞同投资者和债权人融资决议的原则，以支持关键的银行功能(Cunliffe 2016)。目前正在努力确定可纾困负债的适当缓冲及其等级，这些都是提高银行体系弹性和减少银行负债隐性风险不确定性的重要步骤。此外，在银行业联盟中建立单一解决机制(Single Resolution Mechanism)的事实，是应对系统性和特殊事件跨境性质的必要和不可避免的步骤。
然而，内部纾困原则虽然强大且内在公平，但它的有效运作需要一系列担保条件。特别是在欧盟，目前的框架还不完善，其设计存在很大的局限性。特别是，没有明确规定为私人干预提供财政支持。在系统性困境下，私人债务缓冲和处置基金可能不够。与此同时，在启动公共资金之前需要私人干预的程度，以及在达到这一限度之前紧急使用公共资金的极为限制性的规定，使私人内部纾困和公共纾困之间的界限明显明确，但实际上并不完全可信，也难以确定。
这些限制性条款束缚了政策制定者的手脚，给私人投资者带来了沉重的负担，其中一些人可能仍然完全不知道这些微妙之处，尤其是在新框架的初始阶段。在压力下，这可能会放大系统的脆弱性，而不是增强其弹性，放大小型特殊事件的潜在系统性影响(Hadjemmanouil 2016)。
目前，我们发现，用严格的私人手段解决欧洲银行不良贷款的要求尤其具有挑战性。决议框架所确定的狭窄路径和可用的私人资源数量有限，使得这一进程可能会出现破坏性的失误。Avgouleas和goodart(2016)提出了一个有趣的建议，即在欧元区成立一家资产管理公司，为不良贷款问题找到一个共同的解决方案。
关于使用公共资金的限制性规定在决议机制的建立阶段尤其成问题。这是因为，在这一阶段，不同金融工具的内部纾困等级尚未得到明确定义。此外，它在不同司法管辖区之间也不会一致，因此，市场将无法计算出它们所持有资产的有效隐性风险。正如Cunliffe(2016)和Enria(2016)所主张的那样，可用于MREL的优先无担保债务的定义必须明确且事先众所周知，以有效地在事前威慑过度冒险，并允许事后公平分配已实现损失。再加上困扰银行解决方案的明显的不确定性和信息不对称，这可能会阻碍有效和顺利的内部纾困过程的实施。
在此背景下，欧盟委员会(European Commission)几天前发布的修订决议框架的新指令提案(Proposal for a Directive)确实解决了其中的一些缺陷，例如，在各国责任等级规则中定义了一种协调模式(European Commission 2016a, 2106b)。
此外，对于欧元区来说，一个完全有效的解决框架确实需要在共同承担银行业风险方面迈出重要步伐。一个明确可识别的共同财政支持是决议架构中必要但仍缺失的组成部分。同样必要的是批准和实施欧洲存款保险计划。
大型、系统性的泛欧洲银行的存在使这项工作更加复杂。在处理大型集团的跨境问题时，处置基金的共同化和规模有限，以及国家破产制度的不一致，这些问题就更加明显了。关于跨境银行的几个问题在欧洲架构中仍未完全解决。决议计划的最佳设计(所谓的“生前遗嘱”)是一项非常复杂的工作，需要积累经验，需要单一决议委员会和国家决议当局之间强有力的合作。这一点尤其重要，因为清算计划是基于“多点进入”的方法——考虑到欧洲大型银行集团目前的结构，这是短期内唯一适用的方法——而不是“单点进入”的方法，后者可能是一个更好的长期解决方案。
要有效实施“内部纾困”原则，就必须明确其限制。这进而意味着，在可能发生银行挤兑和系统性危机时，要确定透明而可信的触发点，用公共资金激活共同的财政支持和干预。一个完全安全的银行系统总是需要纳税人资金的支持。假装纳税人的钱永远不会被使用，并不是使其使用可能性降低的最有效方式。公平本身可以加强安全，但不能完全恢复安全。一个有效的“内部纾困”制度要求，纾困的选项不应被假设为不可能，而应明确何时以及在何种情况下可以可信地启动纾困。
编者注:本专栏摘自《。》杂志最新一期的社论欧洲经济．
参考文献
Avgouleas, E和C Goodhart(2015)《对银行内部纾困的批判性反思》，金融监管杂志，3-29。
Avgouleas E和C Goodhart(2016)《银行纾困的解剖:为什么欧元区需要为银行业提供财政支持》，欧洲经济。银行监管与实体部门，2.
Cunliffe, J(2016)《结束太大而不能倒:如何最好地处理失败的大型银行》，欧洲经济。银行监管与实体部门2。
Hadjiemmanuil, C(2016)“欧盟银行解决机制中国家资金救助的限制”，欧洲经济。银行监管与实体部门，2.
Enria, A(2016)“从银行纾困到内部纾困:进展和未决问题”，伦敦摄政大学演讲，4月13日。
欧洲委员会(2016a)“关于修订欧洲议会和理事会关于信贷机构和投资公司损失吸收和资本重组能力的Directive 2014/59/EU的指令提案”。
欧洲委员会(2016b) 2016/063“关于修订欧洲议会和理事会关于破产等级中无担保债务工具的排名的第2014/59/EU号指令的指示提案”。
Schoenmaker D(2016)“国际银行的决议:小国能应付吗?”， CEPR讨论文件第11600号。
