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调整雄心:欧盟与债务削减规则的短暂“罗曼史”

6月2022

财政规则对于维护财政责任是必要的，这是财政政策的一个广泛接受的原则。然而，欧盟实施财政规则的经验好坏参半，在最初的雄心和结果之间制造了裂痕。本专栏利用欧洲财政委员会(European Fiscal Board)秘书处合规追踪系统的最新更新，对这场辩论进行了一些阐释。它特别指出，如果长期坚持，所有的数字规则都是同样苛刻的。

在对可以做什么和应该做什么评估不断变化的推动下，财政政策在现实与雄心之间走着一条曲折的道路，偶尔会突然意识到什么是可持续的，什么是不可持续的。在上世纪90年代末和21世纪初，当财政规则的推进如火如荼时，主流观点一致认为，必须对预算总量施加数量限制，以保持公共财政处于可持续的轨道上。他们甚至在一个古老的欧洲传说中找到了一个非常有力的形象(Debrun et al. 2008):尤利西斯将双手绑在船的桅杆上，以免落入海妖妖的蛊惑歌声中，和他的伙伴们一起把船弄沉。

20年过去了，关于欧盟财政规则未来走向的辩论发生在一种截然不同的背景下。我们必须认识到，在财政政策方面，并非所有领导人都愿意束手束脚。需要明确的是，大多数观察人士和政策制定者仍声称，他们致力于将规则作为确保可持续性的手段，但一个重要阵营认为，要么沉船的风险有限，要么更重视在波涛汹涌的水域中稳定这艘船;在过去的15年里，这片海域的确波涛汹涌。

更具体地说，越来越多的专家和政客开始质疑《稳定与增长公约》(SGP)的债务规则。该规则要求成员国在过去三年中，每年将债务与国内生产总值(gdp)之比与60%参考值之间的差距平均缩小1/20。这种观点认为，在当前情况下，从经济和政治角度来看，隐含的年度调整要求都过于苛刻。换句话说:把自己绑在桅杆上会使船沉没。那么，为什么一开始要引入这条规则，为什么到目前为止它没有发挥作用呢?

欧盟的债务规则:一个突然的反英雄?

欧盟的债务规则于2011年出台，是更广泛改革方案的一部分。经济增长的长期放缓让人们意识到，将预算赤字保持在GDP的3%以下，将不足以确保适当的债务削减速度。在改革之时，主流观点是规则及其执行过于宽松，需要收紧，以防止在全球危机前的好年景中积累起来的财政失衡，并在2007年之后痛苦地化解。当然，一些国家对债务规则的具体内容不那么信服，但需要更强有力的规则的普遍看法占了上风

事后看来，引入债务规则的SGP改革是基于对事物的乐观看法。首先，通过在经济景气时期改善公共财政来避免过去的错误，尤其是在全球危机之前犯下的错误，这种野心太大了。事实证明，在一些国家，在最轻微的经济放缓前景下启动财政扩张、同时忽视整固机会的根深蒂固的不对称现象更加强烈(Larch等人，2021年)。二是加强执法力度的SGP改革。它对不遵守规定的国家实施了一整套不断升级的制裁措施。然而，在多边体制中实施制裁被证明是令人生畏的——安理会从未找到必要的多数票来处罚那些陷入困境的成员国。第三，在接受经济增长长期放缓的同时，改革假定在全球危机之后，所有欧盟成员国的经济扩张速度都会反弹。

事实上，经济扩张的步伐确实明显加快，但一些欧元区国家的速度低于其他国家。在整个单一货币区，平均名义GDP增长率从2009-2013年(危机时期)的0.5%左右，上升到2014-2019年(复苏阶段)的3.2%。相比之下，意大利在复苏阶段的名义增长率平均只有1.8%，而该国政府债务的隐含利率接近3%。如果意大利与整个欧元区享有相同的利率增长差异(-0.75%)，那么在债务规则引入的那一年，遵守债务规则所需的平均基本预算余额将低于GDP的2%，与意大利1999-2019年记录的平均基本预算余额基本一致。

然而，实际数字要求基本债务平均接近GDP的4%，这是意大利(和比利时)在20世纪90年代引入欧元之前维持的水平，但在全球危机后被认为很难实现。因此，早在Covid-19大流行将政府债务水平推至新高之前，欧盟委员会和理事会就已同意淡化债务规则。欧盟财政监督的重点已转向在不考虑债务发展的情况下，取得足够进展，实现安全的预算状况由于这一转变是在全球危机复苏如日中天之际做出的，因此，名义预算平衡的周期性改善，在新的重大冲击袭来之前，为财政表现提供了一幅欺骗性的美好图景;这是以前观察到的一个不幸的模式。图1利用了我们的法规遵循跟踪器的最新更新，说明了这一点

图1在数量上符合《稳定与增长公约》的规则

笔记:“赤字规则”:一个国家如果:(i)一般政府的预算余额等于或大于GDP的-3%，或者(ii)如果超过GDP的-3%阈值，则偏差保持较小(最高为GDP的0.5%)，并限制在一年之内，则被视为合规。“债务规则”:如果一个国家的债务与GDP之比低于GDP的60%，或者超过GDP 60%的部分在过去三年平均下降了1/20，那么这个国家就被认为符合债务规则。“结构性平衡规则”:如果一个国家的一般政府的结构性预算平衡达到或高于中期目标(MTO)，或结构性预算平衡的年度改善等于或高于GDP的0.5%，则该国家被视为合规。“支出基准规则”:如果一个国家的基本政府支出年增长率(扣除可自由支配的收入措施和一次性支出)等于或低于潜在产出增长率的名义增长率的十年平均值，减去确保按照结构平衡规则调整一般政府的结构性预算赤字所需的收敛幅度，则该国家被视为抱怨。
源:欧洲财政委员会秘书处的合规跟踪机构

从长远来看，不是所有的财政规则都是反英雄的吗?

为了让各国政府对新冠肺炎大流行的经济影响做出有力回应，欧盟于2020年决定，通过激活严重经济低迷条款，实际上暂停所有财政规则。然而，某些方面对恢复现行规则的前景并不抱什么热情。很长一段时间以来，人们对欧盟财政规则普遍感到失望(Beetsma和Larch 2018)，但成员国对下一步应该做什么越来越两极分化。

由于对欧盟财政规则进行迅速而彻底改革的机会没有改善，对财政政策施加最严厉约束的规则——债务规则——的批评越来越多。如果严格执行这一规则，它确实需要对财政调整进行前置分析，特别是对那些债务水平非常高、经济增长率非常低的国家。图2显示了意大利和德国的模拟结果。根据委员会在撰写本文时的长期宏观经济预测，意大利政府将不得不在2023年将目前占GDP 2%以上的结构性基本赤字转变为占GDP的2.25%的盈余，并在未来十年保持这种盈余通过比较，我们的模拟还展示了其他两个财政规则所隐含的调整:SGP的结构性预算平衡规则和欧洲财政委员会自2018年以来提出的支出规则。这些或类似的模拟被视为不可辩驳的证据，证明债务规则对某些国家是多么不现实。

图2意大利和德国的债务模拟

a)政府债务比率

b)累积调整力度(结构基本平衡相对于基线的累积调整)

笔记:“基线”情景假设2022年以后结构性基本平衡不会发生变化。“结构平衡规则”假设，从2023年起，结构平衡每年调整GDP的0.5%，直到国家的中期目标(MTO)达到。“债务规则”假设从2023年开始对结构性基本平衡进行调整，这与2025年开始的欧盟债务规则一致。“支出规则(EFB 2018)”遵循递归方法:每三年重新估计和固定初级支出增长率，目标是在连续15年将政府债务减少到GDP的60%。
源:欧盟委员会，自己计算。

然而，立即严格恢复债务规则无论如何都不太可能实现。自2020年以来，欧盟通过要求成员国实施扩张性财政政策来应对新冠肺炎大流行，有意接受债务比率上升。由于其向后看的性质- -在过去三年中平均要减少1/20 - -立即严格适用债务规则将导致政策建议明显不一致。有必要作出分阶段的安排。

更重要的是，图2强调了一个通常由于辩论的短期焦点而被忽略的点。如果最终目标是在特定时期内实现特定的债务目标，那么各种备选财政规则的总体调整努力大致相同。SGP的债务规则在初始阶段要求更高，但在以后的道路上相对温和。相比之下，SGP的结构性预算平衡规则和欧洲财政委员会(European Fiscal Board)的支出基准意味着，最初几年的调整要求不那么高，但之后的财政状况要求非常高;就欧洲财政委员会(European Fiscal Board)的支出基准而言，则是在不到五年的时间内。

因此，关于财政规则的真正辩论是关于随着时间的推移遵守的问题。债务规则越来越不受欢迎，而支出基准的粉丝群体却在壮大，这并不令人意外。现在少做一些，把困难的事情留到以后，这种前景很有吸引力。但是，一些国家系统地把调整转移到未来的趋势已经得到充分证明，这一趋势又如何呢?一旦支出规则的反向调整开始起作用，它也会失宠吗?支出基准有许多优点;回避特定的债务削减不是其中之一。

在当前欧盟多边监督框架下，财政规则的有效性最终取决于各国政策制定者在较长一段时间内坚持商定的财政轨迹的决心。一些人认为，随着调整要求变得更加现实，所有权将自动改善。这是完全可能的;布丁的好坏还在品尝中。

在《奥德赛》中，是尤利西斯自己决定被绑在桅杆上，并让他的船员在耳朵里塞上蜡，以避免灾难。之后在同样的传说中，结果是不同的。当面临新的诱惑时，尤利西斯的手下们听信了女巫喀耳刻的蛊惑之词，结果却发现自己变成了动物。尤利西斯通过接受赫尔墨斯的建议来限制伤害。让我们假设，在当前国家公共财政面临挑战的时刻，欧盟层面集体产生的政策指导可以成为此类建议。

作者注:本专栏所表达的观点不一定反映作者所属机构或工作单位的官方立场。