对于任何关心欧洲一体化的人来说，欧盟主要成员国政府建立复苏基金的新举措都是最受欢迎的消息。此外，到目前为止，欧盟委员会(European Commission)随后不久提出的提案所引发的阻力相对较小。可以说，这代表着从解体的深渊后退了一步，因为冠状病毒暴露了欧洲架构的一条主要断层线。
在处理当前危机的过程中，成员国政府本能地遵循保护本国公民福利的直接国家利益，几乎不考虑可能对邻国造成的影响。受疫情影响最严重的国家呼吁团结一致，但其他一些国家却上演着熟悉的道德剧，拒绝了这种呼吁，很像10年前债务危机期间的情况。那些在公共财政上挥霍无度的成员国，不应指望那些恪守纪律的国家来纾困。
对道德风险的担忧有一定的道理，不应淡化或立即拒绝。《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》中的不救助条款实际上是为了防止道德风险可以肯定的是，宽松的财政政策和银行操作可以被视为导致欧元债务危机的原因之一。但是，相比之下，当前的大流行加上灾难性的经济后果，是一些地区所遭受的外源性冲击，并非它们自己的过错。因此，目前的危机需要采取集体行动，以补充个别成员国采取的补救行动《欧洲联盟运作条约》(第222条)允许这种团结。
原则和实践中的辅助性
比团结精神更令人信服的是《马斯特里赫特条约》中明确规定的辅助性原则。在联邦制和准联邦制中众所周知的辅助性原则下，每一项政府职能连同必要的资源都分配给能够最有效执行的最低级别。由于跨司法管辖区存在显著的外部性，在较低级别执行效率较低的任务通常被委派给最高级别。
例如，在欧盟，卫生和警察保护由地方政府负责，而国防和外交政策主要由国家管辖，货币政策将在超国家联盟层面集中实施——尽管在过渡期间仅限于欧元区。但一些活动，如银行监管、社会援助和环境保护，是由国家和工会当局共同承担的
按照这种方法的逻辑，医疗保健是各级政府的共同责任:尽管国家和地方政府显然处于实时管理当前危机的第一线，但欧盟当局原则上应该负责战略指导，以及与国家和地方司法管辖区发生的相关成本或损失相称的财政支持。因此，考虑到成员国在国家和地方层面遭遇的像当前这样的意外冲击(随着时间的推移，这些冲击反映在它们的支出需求激增和税收收入大幅下降上)，欧盟的补偿性转移和优惠贷款是完全合理的。这种支持不仅旨在为医疗支出提供资源，还旨在克服经济活动的大规模(尽管是暂时的)下滑，尤其是在受打击最严重的地区。这实际上是一种保险机制，从事前的角度来看，使每个人都过得更好。它针对受冲击最严重的地区减轻经济后果带来的负面外部性，提供了额外的好处，如果加上激励政府实施促进增长的结构改革和管理危机引发的经济转变，它可能特别有效。欧盟中央层面提供的支持资源可以来自对企业或公民的直接征税，也可以来自污染和金融交易等专门来源。如果需要提前借款，这些税收收入可以用于偿还所产生的债务。
对新型冠状病毒的进一步影响
辅助性原则在跨境溢出的情况下具有明显的相关性，跨境溢出在当前危机中发挥了特别重要的作用，至少有两个原因第一，各国以交错的方式实施封锁。例如，意大利先于荷兰，荷兰又先于英国。因为它减少了疾病向其他国家的传播，所以封锁是一种公共产品。然而，封锁的经济成本首先由实施封锁的国家承担，而好处(在减少传染和伤亡方面)则被更广泛地享受。因此，在同等条件下，有一种动机将封锁推迟太长时间，从而给整个联盟带来过高的成本。
如果协调得当，在疫情爆发的最初阶段就可以实施封锁，造成的损失可能会小得多。封锁是交错进行的，这可能延长了欧盟经济表现不佳的总体时间，从而造成了额外的损害。由于达成一项协调协议可能需要时间，因此应预先说明对传染病爆发的应对措施。从迄今的经验中吸取的教训可能要求采取以下辅助解决方案:假设某地爆发了某种未知的、潜在危险的疾病(Covid-19可能不是最后一种!)，那么，最理想的情况是，检测到疫情的地区立即进入封锁状态，欧盟立即提供资金，以克服当地/区域的经济衰退。封锁在疾病的早期阶段遏制了疾病的传播，同时支持资源使最先发现疫情的地区免受经济损失。很明显，当一种疾病的致死率不比季节性流感高时，就会出现II型错误，就像2009年的猪流感一样。然而，在新型冠状病毒爆发后，第一类错误造成的损害要比可能更频繁的第二类错误造成的损害大得多，因此这种“预期条件”的政策可以在生命和经济活动方面产生巨大的节约。
第二，抗击传染病需要在欧盟一级集中药品/疫苗采购和储备，以及在其他地方出现疾病时集中分配药品应对措施。集中采购使欧盟相对于-à-vis制药公司具有谈判优势，而集中储存和分配决策(由专家)允许在疾病热点爆发时将最大火力(超过单个国家的能力)用于该地区。虽然用于采购传染病医疗对策的支出可能相对于保健总支出较小，但保持大量中央储备随时可部署，可大幅减少伤亡人数和经济成本。
美国的教训
欧盟和美国在应对2019冠状病毒病及其后果方面的政府间紧张关系在几个方面非常相似。后者由成熟的联邦结构组成，公认是辅助性原则的更高级应用，共同的货币、国防、外交政策、环境以及宏观稳定财政政策都证明了这一点。尽管200多年来政府职能和资源的合理配置已经形成，但在应对当前危机的责任分工上，国家和地方政府与中央政府之间存在着矛盾。
美国州政府对道德风险的担忧可以追溯到19世纪初。在所谓的汉密尔顿时刻(通常被欧洲评论人士错误地解读为独立战争遗留下来的各州债务的最终解决方案)之后，各州政府滥用了联邦政府对其财政挥霍的周期性救助。但到了19世纪40年代，美国国会拒绝了任何进一步的救助——这成为了一个严格遵守的隐含的不救助条款，根据这一条款，越来越多的州采用了宪法规定的现行预算平衡规则，以重新进入债券市场然而，越来越多的州遵守了他们的规定，向雇员发放未来的养老金和医疗福利，而不是加薪。
在这样的背景下，最近美国参议院多数党领袖(连同美国总统)拒绝考虑由反对党控制的众议院提出的一项旨在拯救各州和市政当局的大规模方案。他认为，由于过去的挥霍，目前面临严重财政压力的州和市政当局应该破产，但根据宪法的财政主权，州是无法选择破产的与欧盟成员国的情况很相似，在这种情况下(与自己造成的欧元债务危机不同的是，这种情况的发生超出了它们的控制)，有人提出了反对意见，要求应用辅助性原则。
由于中央政府在通过应急储备和采购渠道向各州提供财政和医疗援助方面时断时续且缓慢，美联储感到有必要采取行动，将量化宽松扩大到购买州和市政债券，尽管是通过间接渠道，无视所有先例。缺点是，黄金法则只允许政府借款用于投资支出，不包括经常性支出或弥补税收收入的不足。
尽管美国处理冠状病毒的方法高度政治化，但我们可以从欧盟的崩溃中汲取一些潜在的教训。首先也是最重要的一点是，在当前非同寻常的冲击中，在有适当保障措施的情况下，辅助性原则的适用将凌驾于不纾困条款之上。其次，鉴于较低级别司法管辖区之间的冲击或周期性波动的外部性，辅辅性原则应将整个联盟的稳定作用提升到最高级别的政府。第三，财政转移最好以赠款而不是贷款的形式针对较低级别政府，只要这些政府受到基于规则的约束，并准备在必要时进行经济改革。这种转移的资金主要来自(最好是累进的)对家庭和公司的直接税。第四，与财政政策相比，货币政策是一种功能失调的稳定工具，通过向下级政府放贷，其有效性有限。
超出了冠状病毒
目前的困境已从一场非同寻常的医疗危机演变为全欧盟范围内的宏观经济稳定问题，在没有中央财政主管机构的情况下，欧洲央行(ecb)不得不首当其冲地进行调整。在这种情况下，考虑到如此规模的冲击所带来的跨境溢出效应和时间跨度，由欧盟最高机构填补这一空缺是非常合理的。
欧洲央行的大规模贷款操作加剧了私人和公共债务，并往往会违反欧盟的财政规则，但与之不同的是，由以低市场利率发行的债券提供的资金，不会增加成员国的债务负担——同时不考虑遗留债务的共同化。然而，一些成员国的拨款存在强烈的政治阻力。无论如何，与其向各国广泛提供这些基金，不如从分担风险的角度来看，根据人均发病率指标和家庭和企业遭受的临时收入损失，将这些基金针对各区域(明确界定了针对结构基金的目标)可能更可接受和更有效。
在当前危机之外，如果出现经济衰退，可以从一个新创建的永久性工具(或广泛提倡的“中央财政能力”)7而不是一个临时基金进行转移，最初通过发行相互担保的债券获得资金，然后在经济活动激增时用欧盟专用税收补充。该基金的运作将完全脱离欧洲稳定机制(esm)，后者的任务是以调整措施的形式向成员国提供有条件的金融援助，这与国际货币基金组织的备用安排很相似。
总之，及时应用辅助性原则，在全欧盟范围内建立一个永久性的反周期工具，是有充分的法律和经济理由的——即使对那些仍以道德风险为由抵制它的人来说，这也应该具有说服力。另一种选择是，欧盟内部的边缘本土主义政治力量和欧盟外部的地缘政治对手利用解体的风险日益增加。
作者注:本文仅代表作者个人观点，与作者所属机构的观点不一定一致。我们感谢Charles Wyplosz对早期版本的详细评论。通常的免责声明适用于此。
参考文献
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欧洲财政委员会(2017)，2017年年度报告布鲁塞尔。
欧洲财政委员会(2018年)，评估2019年欧元区适当的财政立场布鲁塞尔。
亨宁，C R和M凯斯勒(2012)，财政联邦制:欧洲财政联盟建筑师的美国历史勃鲁盖尔。
科普茨，G(2017)，《走向更紧密的欧洲联盟:难以捉摸的幻影还是触手可及的现实?》在N Costa Cabral等人(编)中，欧元与危机:货币与预算联盟的未来展望，施普林格。
Sinn, H-W(2018)，“欧洲央行的财政政策”，NBER工作文件24613。
Wyplosz, C(2020)，“到目前为止，一切顺利:现在不要害怕道德风险”，在R Baldwin和B Weder di Mauro(编)中，缓解新冠肺炎经济危机:迅速行动，不惜一切代价， CEPR出版社电子书。
尾注
然而，该条款和《公约》都未能有效地阻止一些国家实行宽松的财政政策。参见Sinn(2018)的批判性评估，截至2017年，他记录了成员国中121起违反赤字上限的行为，这些行为在免责条款中没有被证明是合理的，但从未受到制裁。
2 Wyplosz(2020)承认与这种集体行动相关的道德风险，但认为大流行造成的紧急情况是更重要的考虑因素。
3关于辅助性原则在欧盟的应用，见Kopits(2017)。
4 Beetsma等人(2020年)提出了将医疗资源的采购、储存和分配集中在一个欧盟专门机构下的理由，该机构负责在欧盟内部预防和治疗传染病的流行。
5参见Henning和Kessler(2012)对美国联邦制度的历史总结。
根据美国宪法第11修正案，各州免于破产。只有地方政府(市和县)可以使用破产法第九章。由于波多黎各既不是一个州，也不是一个自治市，国会不得不颁布特别立法来补救它的违约。
7这相当于欧洲财政委员会(2017,2018)、Kopits(2017)和Arnold等人(2018)主张的中央财政能力。
