中央银行可以通过适当的汇率管理来促进经济多样化和创造就业。后者可以发挥双重作用:作为一种反通货膨胀的工具，以及作为贸易部门和非贸易部门之间资源配置的工具。管理这种双重角色是一项核心的宏观经济政策任务，特别是最近的证据表明，所谓的“硬盯住”(包括完全固定的汇率)会显著增加国家对“增长崩溃”的脆弱性。(Ghosh et al, 2013)。
必须承认，以国际货币基金组织为代表的官方对使用资本管制的看法仍然存在矛盾。曾有一段时间，国际货币基金组织是完全资本账户自由化的倡导者，但现在对其使用提供了有条件的支持(Ostry, et al 2010)。审慎资本管制的理论依据已被充分理解。人们认识到，在繁荣时期对短期资本流入征收反周期税，可以减轻萧条时期的严重程度。人们也认识到，几乎没有证据支持资本自由流动可以促进经济可持续增长的观点(Jeanne, Subramanium和Williamson, 2012)。
克服普惠金融障碍需要采取各种综合行动，包括适当改变货币和金融政策的设计。虽然价格稳定仍然是央行的重要目标，但促进普惠金融部门，特别是通过引导信贷分配到服务不足的领域和目标部门，也应成为央行职责的一个组成部分。令人鼓舞的是，全球67%的央行将促进普惠金融作为其职责的一部分(Allen et al, 2012)。可能的措施包括降低利率，向能够促进生产力和就业增长的部门提供信贷担保和补贴信贷，例如中小型企业和出口导向部门。4
促进发展中国家的就业和结构变革:宏观经济政策管理者的双重任务
发布的Chowdhury茴香酒2014年6月18日
Iyanatul伊斯兰教,劳工组织就业政策部就业和劳动力市场政策处处长，日内瓦
Chowdhury茴香酒,联合国亚太经社会宏观经济政策和发展司司长
简介
发展经济学的传统论述侧重于就业不足、贫困和结构转型等问题。但是，随着1980年代和1990年代结构调整时代的开始，这些问题退让到次要地位，当时国际金融机构和捐助界的当务之急是纠正宏观经济不平衡，作为增长和创造就业的先决条件。到2000年代，结构调整时代结束了，但最终出现的千年发展目标(MDGs)却善意地忽视了生产性和体面就业。“充分和生产性就业”直到2005年才被列入千年发展目标1的具体目标之一。即便如此，与其他目标不同的是，没有明确规定有时间限制的数值基准。
由于非正规就业和脆弱就业人数居高不下，导致发展中世界的贫困根深蒂固，不平等现象日益加剧，宏观经济政策的重点必须转向生产性就业和结构改革。事实上，生产性和体面就业以及结构性改革是2015年后联合国发展议程讨论的重要内容。然而，这不应仅仅是一些雄心勃勃的声明。创造生产性和体面的就业机会以及进行结构性改革，需要超越传统的宏观经济政策框架，其重点是在低个位数通胀、财政和外部可持续性方面实现宏观经济稳定的“单一任务”。2008-2009年全球金融危机爆发后，主要经济体经济长期衰退，失业率和脆弱就业急剧上升，宏观经济政策调整的紧迫性也变得明显。1本评论强调了宏观经济政策的基本特征，这些政策使中低收入国家政府能够承担“双重使命”，即既充当宏观经济稳定的守护者，又充当包容性发展的推动者。2
宏观经济稳定和结构转型:发展中国家的观点
作为稳定的守护者，并不仅仅意味着被动地接受来自“一刀切”方法的债务、赤字和通胀的外生目标。这意味着坚持合理的价格稳定、财政和金融可持续性原则，采取因地制宜的做法。这意味着通过持续的反周期政策，保护人们不受变幻莫测的商业周期和其他外生冲击的影响，这种政策基于自动稳定器和自由裁量干预的组合。这一点尤其重要，因为平均而言，发展中国家比发达国家遭受更大的产出和通胀波动(Agenor和Montiel, 2008)。更糟糕的是，发展中经济体倾向于执行顺周期宏观经济政策(Ilzetski和Veigh, 2008;Vegh和Vuletin, 2014)。
宏观经济政策管理人员作为包容性发展的推动者的概念需要探讨决策者促进结构转型进程的方法。解决这一问题的方法之一是确定对最有可能创造生产性就业的部门的约束性限制。随后的讨论将阐明上述评估所产生的一些实际政策影响，特别是在发展中国家的情况下。分析将从汇率政策和资本账户管理开始，然后是货币和金融政策，然后是财政政策。
汇率政策和资本账户管理，以创造就业和经济多样化
中央银行可以通过适当的汇率管理来促进经济多样化和创造就业。后者可以发挥双重作用:作为一种反通货膨胀的工具，以及作为贸易部门和非贸易部门之间资源配置的工具。管理这种双重角色是一项核心的宏观经济政策任务，特别是最近的证据表明，所谓的“硬盯住”(包括完全固定的汇率)会显著增加国家对“增长崩溃”的脆弱性。(Ghosh et al, 2013)。
重要的是管理名义汇率的灵活性，以避免实际汇率持续失调。实际汇率高估预计将阻碍经济增长;它会损害国内企业在国际市场上的竞争力，并导致不可持续的高经常账户赤字。
汇率与资本账户之间的相互作用不应被忽视。Galindo等人(2006)基于九个拉丁美洲国家的面板数据集进行的一项研究表明，实际汇率贬值的积极影响被逆转，甚至可能是消极的，因为负债美美化(政府和私营部门都大量借入外币，而资产以本国货币计价)。同样，对于墨西哥，Lobato等人(2003)发现资产负债表效应大于货币贬值所产生的竞争力效应。尽管资产负债表效应并非毫无争议(例如，参见Bleakley和Cowan, 2002;Luengnaruemitc, 2003)，负债美元化带来了收缩性贬值的风险，从而导致就业下降。因此，要避免低估和高估可能产生的不利影响，合理的政策是将实际汇率保持在与经济基本面相符的稳定和有竞争力的水平。
如上所述，负债美元化的存在限制了中央银行影响汇率走势的能力。之所以会出现这种情况，是因为央行不愿参与贬值，因为这会导致潜在的负面资产负债表影响，这种影响可能会超过贬值的扩张性影响。因此，通过积极的资本账户管理和审慎的金融体系监管来削弱高水平的负债美元化至关重要。各国还必须愿意在必要时实施资本管制，因为资本流动达到了阻碍央行正常运作的水平。资本管制使央行能够抵消使货币偏离稳定和竞争力水平的升值，从而支持就业。
必须承认，以国际货币基金组织为代表的官方对使用资本管制的看法仍然存在矛盾。曾有一段时间，国际货币基金组织是完全资本账户自由化的倡导者，但现在对其使用提供了有条件的支持(Ostry, et al 2010)。审慎资本管制的理论依据已被充分理解。人们认识到，在繁荣时期对短期资本流入征收反周期税，可以减轻萧条时期的严重程度。人们也认识到，几乎没有证据支持资本自由流动可以促进经济可持续增长的观点(Jeanne, Subramanium和Williamson, 2012)。
具体国家可以举出谨慎资本账户管理的成功案例，比如智利，但我们需要的是透明的、得到广泛认可的国际资本管制规则。这些控制措施包括基于价格的措施，比如对某些类型的资本流动征收反周期税。国际社会可以就有关资本流动的以价格为基础的措施的种类、组成和上限达成协议，以限制这种措施对经济增长可能产生的有害副作用。这些行为准则可以在货币基金组织的主持下制定。缺乏这样一个全球框架意味着“资本管制仍然带有某种污名”，导致结果不是最理想的，一些国家，如中国，积极地追求资本管制，而另一些国家则对此持矛盾态度(Jeanne, Subramanium和Williamson, 2012)。
促进结构转型和普惠金融的货币政策和金融政策
中央银行和金融当局可以通过促进普惠金融来支持结构转型和创造就业。人们发现，无法获得资金是企业经营和扩张的主要障碍。在撒哈拉以南非洲、中东和北非以及拉丁美洲和加勒比地区，超过30%的受访企业将融资渠道列为主要限制因素(图1)。3.
图1．缺乏融资渠道:中低收入国家企业面临的主要制约因素
源:世界银行(2012)。
请注意:区域平均数是用国家一级指标的平均数计算的，只包括那些采用全球方法的国家调查。
在家庭层面，全球有超过25亿人(约占全球成年人的一半)没有银行账户。在那些每天收入低于2美元的成年人中，75%的人没有银行账户(Demirguc-Kunt和Klapper, 2012;世界银行，2013)。然而，一个家庭越穷，就越需要防范疾病或失业等脆弱性，越需要在教育和卫生方面进行投资，从而就越需要储蓄、信贷、保险和汇款等金融服务。普惠金融还可以帮助人们参与创业活动，从而提高他们的生活水平。
克服普惠金融障碍需要采取各种综合行动，包括适当改变货币和金融政策的设计。虽然价格稳定仍然是央行的重要目标，但促进普惠金融部门，特别是通过引导信贷分配到服务不足的领域和目标部门，也应成为央行职责的一个组成部分。令人鼓舞的是，全球67%的央行将促进普惠金融作为其职责的一部分(Allen et al, 2012)。可能的措施包括降低利率，向能够促进生产力和就业增长的部门提供信贷担保和补贴信贷，例如中小型企业和出口导向部门。4
银行体系部分部门的公有制也可以成为实现旨在提高普惠金融和支持就业的措施的工具。在一些国家，如阿根廷、巴西、马来西亚、韩国和台湾，投资银行在引导信贷到目标部门方面发挥了核心作用(Epstein, 2007)。
财政政策:加强国家再分配能力，支持结构转型
宏观经济决策者作为经济稳定和发展的推动者的作用需要一方面奉行反周期政策，另一方面执行支持结构转型和核心发展目标的政策，包括公平。然而，发展中国家政府使用财政工具的能力有限。这背后的主要原因可能是低收入和中等收入国家的税收占国内生产总值(gdp)的比例低，以及累进性不足，甚至是递减性不足。低税收占国内生产总值的比率要么反映了低税率，要么反映了税基狭窄，这可能是由一系列因素造成的，包括庞大的非正规部门、严重的逃税和薄弱的税收管理。从1992年到2010年，经合组织国家的平均税率为GDP的34.5%，而13个拉丁美洲非经合组织国家的样本税率为12.4%。5尽管经济增长迅速，但亚太地区的税收负担在世界发展中地区中最低(UN ESCAP, 2013)。
低税收限制了政府的财政空间，从而限制了政府促进结构转型和支持核心发展目标的能力。财政政策作为促进结构转型工具的相关性的一个重要方面涉及基础设施赤字在抑制发展中国家的增长和就业方面所起的作用。例如，世界银行(2012年)的企业调查显示，以电力和交通供应为代表的基础设施不足是在世界所有地区的低收入和中等收入国家开展业务的主要障碍。在撒哈拉以南非洲、南亚和中东和北非地区，约50%的受访企业指出了与电力供应有关的主要制约因素。交通不便是撒哈拉以南非洲、中东和北非以及拉丁美洲和加勒比地区超过五分之一的受访企业面临的主要制约因素(图2)。
图2．基础设施不足:中低收入国家企业的主要制约因素
源:世界银行(2012)。
请注意:区域平均数是用国家一级指标的平均数计算的，只包括那些采用全球方法的国家调查。
联合国亚太经社会(UN-ESCAP)最近对亚太地区进行的一项研究(2013年)突显了财政政策在支持核心发展目标融资方面可以发挥的作用。报告认为，公共支出的构成和水平对包容性和可持续发展具有重要影响。研究发现，税率与不平等之间以及社会支出与不平等之间存在负相关。报告强调，税收制度缺乏累进性和税负低加剧了不平等，这反映在卫生、教育和住房等基本服务的公共供应不足。
联合国亚太经社会还量化了支持核心发展目标所涉的财政问题。这项研究受到其他联合国机构开展的类似研究的影响，确定了一揽子政策的六个要素，涵盖就业保障计划、社会保护和环境可持续性。亚太地区的发展中国家每年需要占国内生产总值5%至8%的公共支出，才能在国家一级满足这一一揽子政策的资源需求。这种公共支出并不一定会危及宏观经济稳定，因为从长远来看，它们会带来生产率红利。然而，如何通过税收和其他收入调动措施以有效和财政可持续的方式执行这种公共支出方案，就成为宏观经济决策者的一个核心问题。
最后，为了实现稳定的宏观经济环境，促进增长和创造就业，需要采取反周期政策，消除经济波动。反周期政策既需要自动稳定机制，也需要酌情干预。自动稳定器可以与失业救济金等社会保障挂钩。然而，由于发展中国家非正规部门庞大，自动稳定器可能无法覆盖到最贫穷的人(Ocampo, 2011)。
因此，适合发展中国家情况的政策措施，例如工作保障和有条件的现金转移，可能有助于减轻经济衰退对就业造成的后果。一些拉丁美洲国家的经验，如巴西和墨西哥有条件现金转移支付，以及印度有世界上最大的农村就业保障计划，表明发展中国家有可能在反周期措施方面进行政策创新。Vegh和Vuletin(2014)重新审视了这个问题，并利用八个拉丁美洲国家的经验证明，反周期财政政策可以改善与贫困的收入和非收入层面有关的社会指标。
要走出顺周期陷阱，还需要有能力在繁荣时期和正常增长时期扩大财政空间。在衰退期间激活的专用“稳定基金”可能是实现这一目标的工具(奥坎波，2011年)。这类举措有一些成功的例子。人们可以注意智利在谨慎和反周期管理自然资源收入方面的经验(Frenkel, 2012)。
结束语
贫困和不平等现象的持续存在，以及大量非正规和脆弱就业和就业不足，要求宏观经济政策调整方向，在进行结构性改革的同时，实现充分、生产性和体面就业。本文认为，低收入和中等收入国家的政府在宏观经济政策上采取双重任务，使它们能够(a)成为稳定的守护者和(b)包容性发展的推动者。转化为具体的政策行动，这意味着使用汇率政策和审慎的资本账户管理来推动结构转型议程;具有实施逆周期政策以平稳经济周期的能力;促进普惠金融;调动国内收入以实现核心发展目标，减少基础设施赤字。
作者注:本文仅代表作者个人观点，不以任何形式代表国际劳工组织或联合国亚太经社会或任何其他联合国机构。这篇评论引用了为国际劳工组织和爱德华·埃尔加(Edward Elgar)今年晚些时候将出版的一本书编辑的一章。
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1参见布兰查德(2013)
2在评估美国货币政策行为时，“双重使命”的概念经常被提及(芝加哥联邦储备银行，2014年6月6日，http://www.chicagofed.org/webpages/publications/speeches/our_dual_mandate.cfm)．在这里，它得到了更广泛的解释，更符合发展中国家的情况。
在对非洲的调查中，麦肯锡(2012)发现，获得融资是私营部门增长的三大障碍之一。此外，亚洲开发银行(2012)指出，中小企业在亚洲经常面临融资相关的限制。
除了这些措施外，还可以利用现代技术促进普惠金融。肯尼亚的M-PESA和巴基斯坦的Easypaisa等成功案例表明，移动电话技术可以被部署到没有银行账户的人群中(更多信息，参见Safaricom, 2012年和Easypaisa, 2012年)。
5基于OECD(2013)的计算。