特朗普政府一直在收紧“购买美国货”规则，使美国公众买家更难购买外国商品和服务。最近，几家媒体报道指出，政府正在考虑一项“购买美国货”的行政命令，该命令将要求政府机构只从国内供应商采购基本药物和医疗用品，并撤回美国在公共采购领域的国际承诺(Pitts 2020年)。许多评论人士和商业利益相关者对计划中的行政命令表示担忧，并指出，鉴于重要的全球供应链以及参与药品和医疗器械公共采购的不同美国公司和外国供应商之间的相互依赖关系，可能会产生重大的负面后果(Athey 2020年)。
此前的报告已经表明，美国政府对国际公共采购以及美国加入WTO《政府采购协定》(Government procurement Agreement)所带来的好处感到不满。彭博社最近根据美国政府会计办公室(GAO 2019)的一份报告发表的一篇文章(Baschuk 2020)指出，美国在政府采购方面对欧盟存在巨大赤字，因为美国公司据称在欧盟赢得了价值3亿美元的合同，而欧盟公司在美国获得的公共合同价值几乎是美国的十倍。
然而，在最近的一篇文章中，我们提供了明确的证据，表明这些估计是不完整的和具有误导性的(Cernat和Kutlina-Dimitrova 2020)。造成这种情况的主要原因是政府问责局(2019)使用的方法方法不全面且错误地反映了欧盟的开放程度，因为它只看到了“采购冰山一角”，而忽略了国际政府采购最重要的途径(见专栏1)。实际上，一旦考虑到所有三种采购模式，欧盟的采购开放程度要比美国和第三国高得多。总的来说，欧盟已经向外国公司授予了价值500亿欧元的公共合同，其中110亿欧元流向了美国公司。
专栏1:国际采购的三种模式
采购方式1-直接跨境国际采购:外国公司提交并赢得“国外”公共合同。
采购方式2-商业存在采购:外国公司的国内子公司在“当地”赢得一份公共合同。
采购方式3-间接国际采购:外国公司通过提供中间产品和服务间接参与投标。
欧盟公共采购市场的开放程度如何?
根据官方招标电子日报(TED)数据库，2017年，外国公司在采购模式1(即直接跨境)下收到了价值超过46亿欧元的合同(见图1)。该信息来自官方TED数据，但存在高于阈值的调整和删除合规错误。除了模式1合同外，外国公司还通过其欧盟子公司赢得了价值270亿欧元的欧盟招标。该值是根据欧盟采购市场的总门槛以上规模和模式2采购的份额得出的，后者占总市场的20.4%。进一步调整了欧盟外合同与欧盟内部合同的比例，这意味着270亿欧元仅代表欧盟外采购。这些模式2计算的基础份额在欧盟委员会委托的一份关于衡量公共采购中的跨境渗透的报告中提供(VVA, LE和JIIP 2017)。
图1欧盟对外采购的开放程度(按供应模式)(10亿欧元)
源:自己的估计，基于TED
我们对模式3采购的估计表明，2017年欧盟外供应商间接向欧盟公共当局提供的商品和服务价值约180亿欧元。这一价值是通过应用通过分包、联合和批发授予外国公司的采购份额获得的。这一比例(12%)是根据Ramboll(2011)报告的一部分进行的泛欧公司调查估计的。我们对模式3国际采购的估计低估了欧盟内部间接采购的价值，只报告了外国(欧盟以外)模式3采购的价值。
因此，如图1所示，欧盟公共当局(直接或间接)授予外国公司的公共合同总价值接近500亿欧元。如前所述，评估所有三种供应模式的公共采购的公开性至关重要。例如，如果只使用模式1的公共采购估计(46亿欧元)，那么大约90%的欧盟公共采购的“实际”开放性将被忽略。
欧盟授予美国公司的公共采购价值
按照相同的方法，我们还估算了美国公司在欧盟赢得的公共采购价值(图2)。至于向所有外国公司提供的总体采购开放性，TED数据库显示，2017年授予美国公司直接跨境的模式1采购合同价值超过16亿欧元。美国在欧盟的外国子公司(模式2)获得的采购价值要重要得多，接近60亿欧元。我们通过在欧盟模式2采购总额中应用美国份额(22%)以及欧盟内部外国子公司合同份额的折扣(VVA, LE和JIIP 2017)得出了这一金额。
图2按供应模式划分授予美国公司的欧盟公共采购合同价值(10亿欧元)
源:自己的估计。
根据Ramboll(2011)对通过分包、财团和批发进行间接采购的相同估计，并使用美国商品和服务在欧盟以外进口中的份额作为美国中间投入的价值的代表，美国模式3采购的价值超过30亿欧元。
目前还没有针对美国的所有模式的可比数据，但我们确实有明确的证据表明，自2009年以来，美国引入了数量最多的严重影响国际采购的保护主义采购措施(Cernat和Kutlina-Dimitrova 2020年)。
关闭国际采购市场的实际成本效益分析
上述各种因素指出了三个重要的事实。首先，无论是从“事实上”还是“法律上”衡量，作为全球化经济的一部分，公共采购的国际开放仍然是一个主要的政策目标。其次，要想提供可靠的循证政策建议，必须以三种采购模式为基础，而不仅仅是模式一(跨境采购)，对公共采购市场的开放程度进行全面评估。我们在这里提供的证据表明，当考虑到所有三种采购模式时，GPA的成员资格确实通过赢得欧盟的公共合同为外国公司转化为有形的经济机会。1
对取消“购买美国货(n)”限制的评估表明，美国在创造就业机会和GDP增长方面获得了巨大好处(Dixon等人，2017年)。因此，这种“购买国货”的规定不仅会导致潜在外国竞标者在所有供应模式上的生产模式发生代价高昂的变化，而且会对美国公司产生负面影响。《政府采购协定》不仅保证美国企业能够进入欧盟等主要合作伙伴的公共采购市场，还使美国企业能够赢得美国政府的公共合同。如今，许多美国公司是复杂的全球供应链的一部分，这使它们能够保持竞争力。因此，《政府采购协定》还允许美国企业在使用来自其他《政府采购协定》签署国的中间产品的情况下，成功竞标美国公共合同，而不用担心《购买美国货法案》。
有证据表明，目前美国在所有三种采购模式和各级美国政府(联邦政府、次联邦政府和地方政府)的市场准入方面的开放程度和GPA承诺仍然有限，并受到越来越多的限制和歧视性措施的限制。2
在这个关键时期，公共采购的国际公开性比以往任何时候都更加重要。保持贸易开放和避免供应链不必要中断至关重要，特别是在确保关键医疗和防护设备的充分生产和分配方面。全球性大流行需要全球协调一致的解决方案。这一逻辑也适用于国际采购，更有希望的前进方式是深化现行《政府采购协定》的承诺，同时改善事实基础和数据报告程序，以确保所有《政府采购协定》成员国充分了解国际公共采购公开的好处。
作者注:本文仅代表作者个人观点，并不代表欧盟委员会的官方立场。
参考文献
Athey, A(2020)，”大型制药公司和自由市场组织联合起来反对特朗普的“购买美国货”命令”,观众3月25日。
Baschuk, B(2020)，“特朗普考虑退出世贸组织1.7万亿美元的采购协议”,布隆伯格。
Cernat, L和Z Kutlina-Dimitrova(2020)”公共采购:欧盟对美国及其他国家的公司有多开放?， CEPS政策洞察号。2020.
狄克逊，P B, M T Rimmer和P G Waschik(2017)，“购买美国(n)计划的宏观、行业和区域效应:使用模拟”，政策研究中心工作论文第1号。G-271(四月)，维多利亚大学。
GAO(2019)，“国际贸易:政府采购中的外国采购”，美国政府问责局，华盛顿。
Kutlina-Dimitrova, Z(2017)，“我们可以为扩大GPA的范围付出代价吗?首次量化评估”，DG TRADE首席经济学家注2017-1。
Pitts, P J(2020)，”“购买美国货”的行政命令可能会减缓冠状病毒治疗药物的交付”。华盛顿邮报》3月21日。
Ramboll(2011)，“欧盟门槛以上的跨境采购——提交欧盟委员会的最终报告”，哥本哈根。
VVA, LE和JIIP(2017)，“公共采购中跨境渗透影响的衡量”，欧盟委员会最终报告，布鲁塞尔。
尾注
1关于扩大《政府采购协定》范围和覆盖范围的好处，见Kutlina-Dimitrova(2017)。
2有关美国适用于公共采购的限制措施的全面概述，请参阅全球贸易警报数据库(www.globaltradealert.org）.
