许多经济体的国有制已经很普遍，在当前的COVID-19危机期间可能会进一步扩大。在全球范围内，国有企业(SOEs)是过去二十年中规模最大、扩张最快的跨国公司之一，尤其是在新兴市场经济体(Kowalski等人，2013年，IMF 2020年)。在“正常时期”，大多数经合组织国家的国有企业都出现在上游行业，如能源、铁路运输、金融和电信。然而，在相当一部分国家，国有企业经营着许多其他行业，包括制造业和服务业。从经合组织正在进行的讨论和行动来看，许多国家为支持陷入财务困境的企业而采取的与covid相关的干预措施可能会增加国家所有权。
然而，国有制可能是扭曲的根源。相对于国内或国外竞争对手，国家可以向国有企业提供不公平的优势。与竞争压力绝缘的国有企业可能缺乏提高效率和创新的动力。私营竞争对手也可能表现不佳，因为与-à-vis国有企业相比，竞争环境不公平。此外，国家可能会试图干预这些公司的直接运营——任命不合格但有政治背景的董事会成员，或者利用国有企业来满足政治需要，而不是追求经济业绩。所有这些扭曲都可能导致生产率和创新水平下降，商品和服务质量下降，在国有企业活跃的领域价格上涨。这种较差的表现可能会对下游部门产生连锁反应，从而对整个经济产生影响，特别是在国有广泛存在的国家(Égert和Wanner 2016年)。
为了最大限度地减少国有制对经济的潜在负面影响，并确保有效使用纳税人的资金，经合组织制定了关于国有企业公司治理的指导方针，阐明了国有企业在有利于经济增长的良好竞争和监管环境中运营应满足的条件。为了衡量法律上对指导方针的遵守程度并衡量国有企业治理质量，经合组织还建立了一个关于国有企业治理质量的产品市场监管(PMR)指标(图1)。该指标概括了政策设置在多大程度上确保国有企业与私营竞争对手一样受到同样的市场纪律约束，并使其商业决策免受政治干预。当然，在实践中，这些规则的执行可能是变化的另一个来源。
图12018年经合组织国家国有企业治理PMR指标
请注意:国有企业治理衡量OECD国家在多大程度上与关键最佳实践保持一致，源自OECD 2015年国有企业治理指南。但并不代表经合组织对每个国家执行这些指导方针的正式立场。资料指2018年1月1日生效的法律法规。有关更多信息，请参阅PMR网页。如果图表上没有出现蓝色条，则表示其值为0。
源: OECD产品市场监管数据库
国有企业的公司治理关系到企业的绩效
利用经合组织关于国有企业治理质量的PMR指标，结合公司层面的数据，我们评估了国有企业与私营企业在两个领域的表现:客运航空运输和汽车制造业。这些行业是受COVID-19封锁措施影响最严重的行业之一(OECD 2020b)。政府通常认为这些行业具有“战略”经济重要性，过去和最近与COVID-19相关的国有化讨论就表明了这一点。由于对国有企业没有普遍接受的定义，为了进行实证分析，我们将国有企业定义为政府直接或间接持有超过25%股权资本的企业。总体而言，该方法与(Baum et al. 2019)的方法相似，后者根据不同程度的(感知的)腐败来看待国有企业的绩效。
我们发现，国有企业的股本回报率往往明显低于其私营竞争对手。然而，在国有企业治理更接近最佳实践的国家，国有企业的表现似乎并不比私营企业差(图2)。最后，数据表明，国有企业的治理质量似乎与私营企业的表现没有显著关系)。
图2企业层面对国有企业相对于其他企业表现的洞察:航空运输和汽车制造1
请注意:柱状表示分布的第25至75百分位(分别为下限和上限)和中位数(中线)之间的范围。结果仅限于航空运输部门(NACE代码5110)和汽车制造部门(NACE代码2910)的公司样本。由于缺乏关于国有企业治理的PMR指标，样本包括除美国以外的经合组织经济体。关于国有企业的治理，见图1。国有企业治理能力强的国家是指其指标值高于样本中经合组织国家的中位数的国家。
源:基于ORBIS(2018)和经合组织产品市场监管数据库．
虽然结果通过了一些稳健性检验，但这项工作在部门和时间段方面受到限制，并且没有声称因果关系。因此，国有企业与私营企业相比表现普遍较弱的背后可能有其他解释。例如，由于公司经常因为严重的财务困境而被国有化，不管他们管理得有多好，他们可能在政府收购后继续表现不佳。国有企业还可能承担无利可图的公共政策目标。例如，可以要求航空公司提供政府认为必要的航班，以确保与本国偏远或贫困地区的联系，或支持特定地点的旅游业和其他经济活动。
政府如何才能最大限度地利用国有经济?
与COVID-19相关的支持企业的干预措施提供了一个很好的机会来审查国有企业的公司治理质量，并确定其在多大程度上确保国有企业与其私营竞争对手之间的竞争中立。在国有企业治理质量落后于国际最佳实践的地方，将其与经合组织《指导方针》保持一致，将有助于确保更好地利用公共资源，尤其是在国有比例较高的国家。
确保国有企业和民营竞争对手公平竞争
在许多经合组织经济体中，现有规则往往不能保证私营企业和国有企业之间存在公平的竞争环境。例如，在一些国家，一些在竞争市场中运营的国有企业仍然受益于特权法律地位，这可能使它们免受私营公司法的(全面)适用。同样，在大多数经合组织国家，商业和非商业活动之间的会计或法律分离可以更广泛地强加于那些必须履行公共服务义务的国有企业，以避免可能的交叉补贴造成的扭曲。
防止政治干预公司的管理
经合组织PMR指标还显示，许多经合组织国家可以更好地确保公共当局不参与国有企业的直接管理，不干涉商业决策。这可以通过保护国有企业免受不适当的政治影响的规则来实现，例如，将部门监管机构与行使国有企业所有权的政府机构分开，或确保由企业董事会而不是公共机构来选择首席执行官。意大利航空公司(Alitalia)的经历提供了一个有据可证的案例，说明了在国有所有者和公司管理层之间保持距离关系所面临的连续干预和挑战，导致了该公司在整个20世纪90年代和21世纪初的问题(欧洲委员会1997年，2001年，Beria和Scholz 2010年，Beria等人2013年)。
通过适当的目标和严格的条件限制来降低道德风险
在2019冠状病毒病(COVID-19)大流行或任何经济危机的背景下，股权注入应针对那些面临无法通过资本市场轻易解决的财务困难的公司。这有助于最大限度地减少干预市场选择机制的长期负面影响，在严重危机期间，市场选择机制的功能可能会受损。因此，注资的目标应该是那些财务困境与危机有关、且有可能恢复盈利的公司。帮助确保从注资中受益的公司恢复生存能力的一个方法是要求它们提供并采用详细的计划，说明它们打算如何这样做。
此类计划可以帮助政府遏制道德风险问题，并避免刺激企业在未来做出风险更高的决定——如果这些风险成为现实，政府就会出手干预。例如，根据美国问题资产救助计划(TARP)对汽车行业的救助，股权注入与破产程序相结合，现有股东不得不失去他们的投资(Goolsbee和Krueger 2015)。克莱斯勒的有担保债权人看到他们的债务严重重组。通用汽车和克莱斯勒的大多数无担保债权人完全失去了他们的债权。裁员，撤换高层管理人员。
从一开始就为国家所有权提供理论依据，以促进未来退出
政府入股一家公司的原因透明化也是必不可少的。这意味着，当证明国有制合理性的条件不再存在时，应该重新考虑国有制的必要性。通常，企业对经济具有“战略重要性”的论点是干预的理由。然而，这个概念并没有很好地定义(Ding and Dafoe 2020)。因此，政府应该界定公司的“战略”是什么，让它值得用公共资金拯救。
一些国家会定期审查政府的所有权理由。例如，德国财政部每半年向议会提交一份关于政府减持的报告(OECD 2015年)。在挪威，政府定期向议会通报国有制的目标，并对所有国有企业进行了私有化“准备就绪审查”(OECD 2019年)。如果这种自动机制没有到位，确保及时制定退出战略的有效方法是从一开始就设想对干预进行审查。
通过准确规划退出，将此类干预的成本降至最低
精心设计的退出策略也有助于将纳税人的干预成本降至最低。例如，TARP法案要求政府“尽快”退出这些投资，同时实现回报最大化，促进金融稳定，并将市场混乱程度降至最低。不过，由于没有具体说明股权出售的价格、过程或时间，它还是留下了一些回旋余地。例如，退出汽车行业包括通过首次公开发行(ipo)和偿还债务重新启动通用汽车(General Motors)股票的公开交易，同时通过谈判回购财政部在克莱斯勒(Chrysler)的股份(Massad and Kashkari 2019)。
最后，在设计这种退出策略时，独立建议的作用至关重要。独立顾问可以帮助确定公司估值，最好是基于公平市场价值原则，并确保从出售中获得最佳价值(OECD 2019)。适当的估值也有助于衡量私有化后的结果。一个有资格批准估值的独立委员会或指导小组有助于确保客观性。与COVID-19相关的股权注入可能必然是紧急应对措施，但政府应利用这个机会重新评估和改革其国有企业治理规则，以确保纳税人的钱花在刀刃上。
作者注:详情见OECD (2020a)。《2019冠状病毒病危机和经济中的国有制:问题和政策考虑》，经合组织COVID-19 - hub政策简报”。
参考文献
Baum, A等人(2019)，“治理与国有企业:腐败的代价有多大?，货币基金组织工作文件，第19/253号，货币基金组织，华盛顿特区
贝利亚，P, H Niemeier和K Fröhlich(2013)，”自由化怎么会出错:意大利航空的例子”,航空自由化，由哈特穆特·沃尔夫、彼得·福赛斯、大卫·吉伦、凯·Hüschelrath、汉斯-马丁·尼迈尔编辑。
Beria, P和A Scholz(2010)，“机场基础设施发展战略。米兰马尔彭萨机场与柏林勃兰登堡国际机场的比较航空运输管理杂志16: 65 - 73。
Ding, J和A Dafoe(2020)，”战略资产的逻辑:从石油到人工智能，工作纸。
欧洲委员会(2001年)，委员会2001年7月18日关于意大利航空公司资本重组的决定(根据文件编号C(2001) 2349通知)．
欧洲委员会(1997)，97/789/EC:委员会1997年7月15日关于意大利航空公司资本重组的决定．
Égert, B和I Wanner(2016)，”服务业法规及其对下游产业的影响:OECD 2013年监管影响指标，经合发组织经济部工作文件，第1303号，经合发组织出版社，巴黎。
古尔斯比，A和A克鲁格(2015)，”回顾拯救和重组通用汽车和克莱斯勒， NBER工作论文21000。
国际货币基金组织(2020)，“国有企业:另一个政府”，财政监督4月。
Kowalski, P, et al.(2013)，”国有企业:贸易效应和政策含义，经合发组织贸易政策文件，第147号，经合发组织出版社，巴黎。
马萨德，T G和N T卡什卡利(2019)，”实施问题资产救助计划:问题资产救助计划的行政架构，工作纸。
经合组织(2015),国有企业治理:政府对企业所有权的理性反思，经合组织出版社，巴黎。
经合组织(2019),政策制定者私有化指南，《公司治理》，经合组织出版社，巴黎。
OECD (2020a)，”COVID-19危机和经济中的国有制:问题和政策考虑，经合组织covid - 19中心政策简报，经合组织出版社，巴黎。
OECD (2020b)，”评估COVID - 19遏制措施对经济活动的初步影响，经合组织出版社，巴黎。
尾注
1显著性检验基于分布函数相等性的双样本Kolmogorov-Smirnov检验。有关样本、数据清理以及显著性和稳健性检验的详细信息，请参见OECD (2020a)。
