VoxEU列欧盟机构欧盟的政策金融监管与银行业

单一监管机制与跨国银行

2016年7月30日

欧盟多个国家机构的存在，给跨国银行的监管带来了重大的协调问题。单一监督机制旨在解决由此产生的协调失败问题。本专栏探讨了银行如何对引入超国家监管机构做出战略性反应。银行体系很可能会通过回归到一种超国家监管实际上不那么重要的组织形式而做出内生反应。

作者

在授予欧洲央行监管权力的最初提议中，欧盟委员会(European Commission)提到，有必要以超国家监管机制来补充全欧盟监管框架。这是为了避免“监管不力，自银行业危机爆发以来，监管不力已严重削弱了人们对欧盟银行业的信心，并加剧了欧元区主权债务市场的紧张局势”(欧洲委员会2012年)。特别是，大型跨国银行(MNBs)分布在多个国家，并拥有复杂的外国分支机构网络，这对沿着国界划分的银行监管机构构成了特别的挑战。例如，德克夏银行受到比利时、法国、卢森堡和荷兰国家当局的监管，但在2011年却遭遇了灾难性的失败，获得了60亿欧元的救助。

欧元区的一种新的监管架构——单一监管机制(SSM)，旨在通过赋予一个超国家权威机构——即欧洲央行(ECB)监管权力，来解决上述问题。截至2016年，129家“最重要实体”直接受欧洲央行监管。SSM是欧洲银行业监管组织的一次重大变革。很明显，银行体系本身不会对这种监管架构的大刀阔斧改革无动于衷。在设计监管框架时，需要考虑到受监管银行的这种内生反应。否则，银行的反应方式可能会部分破坏监管改革试图达到的目标。

跨国企业的海外网络与监管

跨国公司的数量和重要性在过去20年里都有显著增长，其海外附属公司网络的规模和复杂性也都有显著增长(见Claessens等人2014年)。这些银行可以采用两种主要形式中的一种作为其海外分支机构，以便在海外活跃并具有完全的可操作性:子公司或分支机构。

一个外国子公司是一个独立的法律实体，独立于母公司mmb。它由东道国的监管机构监管，其存款人由东道国的存款保险基金承保。此外，在违约的情况下，有限责任保护母公司免受子公司的损失。

相比之下，一个外国人分支与MNB在法律上没有区别。因此，它受母国当局的监督，并由母国的存款保险承保。跨国银行必须弥补其在海外单位的损失——除非跨国银行违约，否则分支机构不能违约。

对跨国公司来说，在海外设立分公司还是子公司是一项战略决策，在监管方面需要付出不同的成本和收益。如果由于走向超国家监管，权衡的条件发生了变化，跨国银行也可以改变其海外网络的组织结构和其海外单位的代表形式。它也可能选择关闭一个现有的海外部门，只做国内银行业务。

跨国公司的超国家监督

在最近的一篇论文中，我们表明，银行系统将对新的监管架构做出反应，可能通过改变外国附属机构网络的结构，并以一种可能严重限制银行监管集中收益的方式(Calzolari et al. 2016)。

附属结构的一个特点是它使跨国公司受到不同当局的监督，至少是母国的一个当局和东道国的一个当局。两个当局可能有不同的目标。特别是，它们通常被认为保护不同的存款保险基金，这些基金是全国性的。当东道国当局监测外国子公司时，跨国银行的外国资产的价值就会增加，从而可以补偿在母国的潜在损失，从而减轻本国存款保险基金的负担。换句话说，在监视外国单位时，东道国主管对本国主管施加了正外部性。因此，在国家监督下，监测可能低于最佳水平。

原则上，让一个超国家的监管机构(如欧洲央行)负责这两个部门就能解决这个问题，因为监管机构将把监督外国部门对整个MNB的影响内部化。这是一个“监管失灵”的微观例子，可以通过超国家监管来解决。

向超国家监管的转变，预计将加强监督，从而降低必须向子公司债权人提供的利率，并减轻两国存款保险基金的负担。但是，如果多国理事会的反应是改变其代表性形式，那么超国家监督的明确积极影响就不再有必要了。

跨国公司对SSM的战略反应

超国家监管对分支跨国公司和纯国内跨国公司影响不大。事实上，在这两种情况下，只有一个监管机构负责，所有潜在的损失都由国家存款保险基金承担，因此从一开始就不存在协调问题。因此，相对于其他形式的组织，刚刚描述的对子公司外国网络的更严格的监控将降低该类型网络的盈利能力。由于跨国公司可能会选择与子公司合作，正是因为它可以利用国家监管者之间的协调问题，当超国家监管消除这种摩擦时，对子公司结构的隐性补贴就会消失，跨国公司会发现将外国子公司变成分支机构或关闭它更有利可图。因此，我们应该预期，银行体系将通过回归到一种实际上不那么需要超国家监管的组织形式，内在地对超国家监管做出反应。

然而，这并不是我们可以期待的唯一变化。当跨国银行将其组织形式从子公司转变为分行或国内银行时，它也将潜在损失的负担从东道国的存款保险基金转移到国内基金。有趣的是，我们已经证明，当住房存款保险基金实际上弱于东道国基金时，这种变化就会发生。因此，从长期来看，SSM可能会影响跨境银行业的组织，从而给最紧张的国家存款保险计划带来沉重负担。

银行业联盟是否需要额外的监管工具?

目前，欧洲银行业联盟(European Banking Union)的一个特点是，监管的组织水平与存款保险的提供水平之间缺乏重叠。建立一个共同的存款保险计划似乎是顺理成章的下一步，而这实际上是银行业联盟的第三个支柱(目前缺失)(另外两个支柱是SSM和一个带有内部纾困程序的解决框架)。它还能解决我们上面提到的问题吗?实际上，我们发现恰恰相反，共同存款保险方案的较高可信度增加了超国家监管机构的监督激励，从而加剧了分支机构和附属机构之间的差异。

更自然的解决办法是由主管人员对不同法律结构的使用定价。如果分支机构和子公司不产生相同水平的监管监督(以及因此产生的监管成本)，也不产生相同的(预期的)存款保险基金转移，那么监管费用和存款保险费原则上应取决于国有银行的结构。事实上，我们证明，在“表示法依赖”的溢价下，银行理论上可以获得采用首选表示法的激励。在实践中，这需要关于跨国公司复杂组织结构的详细信息，但这样的努力对于理解和正确定价跨国公司涉及的公共资金数额是必要的。

在欧盟和美国，监管当局的组织一直处于有趣而激烈的监管辩论的中心。德赢vwin官网手机登录已实施的措施，如SSM，将面临行业对修改后的监管方式的反应，学术研究应有助于理解这些措施将跨国银行业带向何处。