潜在产出和欧盟财政监督

任何对公共财政的经济评估都必须依赖于一些潜在产出的概念。然而，必须对潜在产出进行估计，而这些估计的产生方式以及随后用于政策(包括欧盟财政监督)的方式，经常受到批评。其中一个直言不讳的批评是“反对‘无意义的’产出差距运动”，¹或CANOO (Tooze 2019)。

在本专栏中，我们首先回顾了潜在产出和结构性(经周期调整的)收支平衡在欧盟财政监督过程中的作用，并重申了为什么在欧盟规则中引入这两种规则是一种进步，而不是更粗糙、更顺周期的名义规则。然后，我们承认使用“不可观察的”潜在产出变量在分离实际GDP的周期性成分时存在的问题和挑战，以及为什么为了避免对潜在产出进行过多估计，欧盟在20年前同意采用一种普遍认可的方法(CAM)来计算它。尽管我们承认存在持续的挑战，但通过展示欧盟产出缺口估计与其他商业周期指标相比的合理性，我们反驳了包括CANOO在内的一些批评。最后，我们将潜在产出在欧盟财政监督中的作用置于适当的背景下:监督的实践非但不是机械的，反而为在特定情况下使用限制性判断提供了空间，同时试图增加财政评估的可预测性。

SGP“第二代”财政规则的结构性重点提高了欧盟财政监督工具的经济有效性

要理解当前欧盟财政规则中潜在产出和结构性平衡的作用，我们必须记住，财政监督机制从最初的设计到现在已经走过了很长的路。《马斯特里赫特条约》指的是赤字和债务占gdp比率(分别为3%和60%)的“总体”名义参考值。欧盟的监督和最初的《稳定与增长公约》(SGP)主要关注的是总体赤字。正是这些困难让SGP。²在第一个经济周期中遇到的问题，在21世纪初德国和法国赤字的争议中达到顶峰，这导致更强调周期调整措施，并在21世纪头十年中期首次演变《公约》。

从那时起，欧盟的财政框架演变为被称为“第二代财政规则”的完美例证(Debrun等人，2018年)。结构性平衡的作用在2010年代初的“六方方案”和“两方方案”改革中得到了确认(以及其他创新，如引入净支出规则)。在可持续发展计划中，中期目标现在作为预防部分的参考指标。它的构想是允许自动稳定机制在经济上行和下行时发挥作用，而不超过3%的赤字值(欧洲委员会2019年)。在该公约的纠正部分(即过度赤字程序，或EDP，部分)中，结构平衡在确定财政调整步伐方面发挥着重要作用。

从经济角度看，第二代更“明智”的财政规则(严重依赖潜在产出和经周期调整的财政平衡的概念)，与依赖总体名义数字的更简单但过于粗糙的规则相比，代表着明显的进步。然而，现在的困难已从名义上的幼稚转变为必须明智地处理因不得不接受潜在产出的“不可观察性”而产生的重大后果。

2 .潜在产出不可观察性的问题以及最近对欧盟产出缺口估计的批评

潜在的输出总是一个不可观察的变量，因此必须进行估计。为了确保平等对待，并为所有欧盟成员国获得透明和公正的估计，在过去20年里，欧盟采用了一种公认的方法(CAM)来计算欧盟政策监督过程中使用的潜在增长和产出缺口估计。鉴于货币政策委员会(CAM)对欧盟财政政策实施的重要性——尤其是它对欧盟经济在特定时间点的经济闲置量的估计——这是可以理解的，实际上也是受欢迎的，因为它一直是经济学专业人士和更广泛公众关注和批评的对象。

目前，对欧盟货币政策委员会产出缺口的经济合理性的批评主要集中在以下三个方面:

• 首先，欧盟货币政策委员会(CAM)认为我们的产出缺口已经缩小，而欧盟却几乎没有通胀，这怎么可能呢?
• 第二，产出缺口和外部失衡之间有什么联系?
• 最后，尽管德国和意大利的增长动力截然不同，但两国产出缺口水平相同，这有什么道理呢?

下面我们将依次讨论这三种批评，首先在概念层面，其次通过提供经验证据。我们将证明，许多这些批评严重依赖具体的通胀指标(如总体通胀或核心通胀)或外部失衡指标，^3.这些指标不能很好地作为周期的指标，因此政策制定者在使用时应极为谨慎。

a)封闭的产出缺口是否与几乎没有通胀相一致?

通货膨胀率经常被用来检验产出缺口估计的合理性。产出缺口和通胀之间存在显著的相关性，欧元区有限的通胀加速是质疑产出缺口缩小速度的一个原因(Couere 2018)。然而，人们应该意识到，不应期望通胀与产出缺口之间存在一对一的关系，对于所谓的通胀缺失之谜，有许多合理的解释。第一种解释是，通胀不仅受到需求压力的驱动，还受到供应冲击的影响。近年来，欧元区几乎没有工资压力。在德国，尽管失业率持续下降，但实际单位劳动力成本保持稳定，这表明NAWRU(趋势失业率)一直在下降。受限的国内成本压力在一定程度上反映了这样一个事实:德国劳动力市场的问题更倾向于供给侧或技能错配问题，而不是周期性和劳动力需求问题。欧元区产出缺口的弥合与通胀疲弱之间出现分歧的其他原因是原材料和石油价格的低通胀;进口价格通胀总体较低，这反映了全球化引发的通缩机制，对整个欧元区的定价权产生了影响(《福布斯2019》)。

因此，总体而言，产出缺口和通胀不同步的原因有很多，欧元区目前产出缺口已经关闭，通胀保持在低水平，这有力地提醒我们，为什么不应该期待一对一的关系。事实上，欧元区近期趋势的许多方面都与长期停滞辩论的核心要素一致，特别是有关储蓄增加、风险厌恶加剧和自然利率下降的证据。欧元区的实际GDP增长率在危机前和危机后之间的向下变化，或许预示着潜在增长率和核心通胀率永久较低的时代即将到来，这与日本一段时间以来所经历的情况类似。

b)产出缺口与外部失衡之间的联系是什么?

尽管经常账户余额等外部失衡的衡量指标与通胀一样，与产出缺口的发展情况有关;它们也类似于通货膨胀，因为它们不是明确的周期性指标。经常账户余额可以包含一个强大的趋势成分，因为它可以反映由人口趋势变化驱动的家庭储蓄的变化(例如张等，2013年)。此外，与周期的联系并不直接:经常账户余额可能是正的，因为国内需求较低(产出缺口较小或为负)，也可能是因为强劲的外部需求状况(这往往会推高产出缺口)。

c)尽管德国和意大利的增长模式截然不同，但两国产出缺口水平相同，这种说法是否合理?

产出缺口的水平仅仅是给定时间点上实际产出水平和潜在产出水平之间的差值。因此，各国之间的差异取决于其实际和潜在增长率以及一国在其各自经济周期中的位置。个别国家所受到的暂时性国家具体冲击决定了国家间的差异。如果人们关注经济的长期发展，而不是它们较短的商业周期，就可以清楚地看到，在过去20年里，德国的实际增长率和潜在增长率都是意大利的3倍左右，其结果并不令人意外，即这20年期间的平均产出缺口基本相同。因此，评论人士不应该真正关注这样一个事实:根据CAM的预测，德国和意大利2019年的产出缺口都在-0.25%左右(因此财政政策的反应应该大致相同)。真正的问题是，为什么德国和意大利的潜在增长率如此不同(这是一个结构性政策问题，而不是财政政策问题)。

就意大利疲弱的潜在增长(这最终决定了意大利实际GDP的可持续、非通胀的增长速度)问题而言，CAM与学术文献的核心观点一致，这些学术文献精确地指出了一系列结构性因素，这些因素可以解释意大利相对令人失望的增长表现。首先，意大利的生产率增长呈负趋势(这种负趋势在危机前就已经牢固确立)，这在各种研究中都得到了强调(例如，Calligaris等人2016年，Gopinath等人2017年，OECD 2017年)，通常被归因于资本错配(不良贷款的高比例是这种错配的一个迹象)。由于资本分配不当，意大利的投资率一直很低(导致资本增长对潜在增长的负贡献)。此外，劳动年龄人口的增长速度非常低(近年来一直是负增长)。尽管实际单位劳动力成本一直在下降，但其下降幅度小于2008/2009年遭受大衰退(Great Recession)打击的其他国家，因此意大利没有像其他欧盟国家那样扭转失业率的数量级。

最近对欧盟CAM的批评是基于可靠的经验证据吗?欧盟委员会工作人员的最新研究表明，要谨慎使用特定的商业周期指标来估计产出缺口，并证实了欧盟产出缺口估计的合理性

委员会工作人员最近的研究(Roeger et al 2019)表明，对欧盟CAM的许多批评不仅在概念上有缺陷，而且在经验上也有缺陷。它表明，大多数批评人士是如何使用经济周期指标的，而这些指标在解释欧盟经济中周期性松弛量的变化方面有着糟糕的记录。

Roeger等人(2019)的分析解释说，如果只使用特定的商业周期指标，如价格通胀和经常账户余额，那么就会预期在2018年整个欧元区(以及特定的欧元区成员国)出现显著的负产出缺口，正如CANOO所声称的那样。相反，欧盟的CAM显示当年欧元区的产出缺口为正。作者通过证明特定的商业周期指标可能只捕捉了商业周期的部分维度来解释这种差异(即它们只提供了产品或劳动力市场维度的周期信号，而不是两个维度的周期信号)。此外，它们可能不是明确的周期性指标，因为它们包含很强的非周期性和趋势成分。

Roeger等人选择了7个最广泛使用的商业周期指标——价格通胀、工资通胀、经常账户余额、GDP增长、短期失业率、经济疲软的情绪指标和产能利用率，并试图通过执行主成分分析(PCA)在这些指标中找到一个共同的周期信号。分析证实了通胀和CAB指标的周期性不确定性。本文推导出的PCA输出间隙如图1所示。四个欧元区国家的PCA和CAM产出缺口高度相关，这两个产出缺口在2000年至2018年期间遵循类似的模式。

从Roeger等人的分析中可以得出的最重要的结论是，在选择经济周期指标时需要非常谨慎，因为过度依赖个别指标可能会导致对一国经济周期位置的错误结论。有些指标可能是模糊的，可能包含趋势和周期变化，价格膨胀和CAB变量就是典型的例子。这就是为什么人们总是应该观察广泛的指标，以便对当前的周期性状况获得一个平衡和合理的看法。最好是将利用经济中劳动力和产品市场两方面周期性信号的指标结合起来，这正是CAM所做的。

图12000-2018年，德国、意大利、西班牙和葡萄牙的“PCA产出缺口”和欧盟的“CAM产出缺口”

处理欧盟财政监督中潜在产出的不可观察性，必须包含有约束判断的元素

尽管欧盟的财政监控系统本质上是一个基于规则的系统，但它基于一个不可观察的变量——并且在极端情况下，可能导致对某个特定国家实施具有法律约束力的制裁——这一事实清楚地表明，欧盟从未打算将其用于自动决策。在引入CAM的2002年ECOFIN理事会的决定中强调了在欧盟财政监督系统中包含评判成分的必要，理事会明确表示，他们欢迎“委员会意图以一种非机械的、透明的和一致的方式应用该方法”。理事会发出的这一明确信号，将潜在产出在欧盟财政监督中的作用放在了合适的背景下，共同关注确保非机械性但可广泛预测的财政评估。

实际上，除了OGWG正在进行的研究工作，以产生更可靠的估计，欧盟的财政监督框架本身已经采取了相当多的步骤，以减轻潜在产出不可观察性的影响。特别是已作出努力，减少对潜在产出估计数的依赖程度，以增加可预见性;并在执行SGP时保留判断的成分。

重点是产出缺口的变化，而不是产出缺口的水平

在对稳定和趋同方案的评估中，重要的不是产出差距本身，而是产出差距的变化。只要一个会员国没有在其多边贸易组织内，它就必须在向多边贸易组织过渡的适当调整道路上。这种调整被视为结构平衡的改善，因此受到产出缺口变化的影响。

SGP对潜在产出估算的总体依赖程度已经降低

特别咨委会预防部门更加强调所谓的支出基准。它将基本支出的增长与潜在增长的平滑概念(以10年为中心的平均值)进行了比较(该指标还修正了收入指标，因此它是一个“净”支出规则，在政府规模方面不偏袒任何一方)。支出基准仍然依赖于对潜在增长的评估，而不是像MTO那样依赖于潜在产出的水平。这在实践中造成了相当大的差异，因为潜在增长的不确定性几乎比水平不确定性小一个数量级。最后，对修正未来经济发展计划中过度赤字的任何评估也应侧重于税收和支出措施方面的政策执行。

在财政监督过程中也加入了判断的因素

委员会在部长理事会的支持下，在执行规则时采用了一些灵活和判断的因素，以处理具体情况。特别是，当潜在产出估计与基于其他周期性指标的合理估计(Hristov等人，2017年)不同时，在设定MTO调整速度时使用限制性判断。此外，近年来，CAM批准了一系列针对国家的改革，还特别关注那些必须在脆弱复苏的基础上权衡巩固需求的国家。由于这些规定的存在，对包括西班牙和斯洛文尼亚在内的国家核可了较标准规则减少的财政要求。

上述考虑的总体结果是，近年来实施财政监督的实际情况与仅仅基于对产出差距的评估的僵硬、机械的方法相差甚远。事实上，一些评论人士实际上认为，委员会在采取过于灵活的办法方面走得太远了。

总而言之，从本专栏关于潜在产出和欧盟财政监督的分析中得出的是少数更深刻、更微妙的挑战。首先，尽管欧盟的财政框架已变得更加复杂，但现在人们普遍认为它过于复杂——上述考虑足以说明这一点。其次，在需要可预见性(以及跨国家和跨时间的一致性)和需要在特定情况下保留自由裁量权之间存在一些矛盾。这并不是说进一步的改善可能是不可想象的，可能是建立在“第三代规则”的基础上，比如所谓的带债务锚定的单一支出规则。鉴于简单、可预测性和灵活性原则之间涉及的复杂权衡，无论如何，找到一种经济上合理、政治上可行的妥协方案都将是一项艰巨的任务。

作者注:本文作者均以个人身份撰写，其观点不应与欧盟委员会有关。

参考文献

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Tooze, A(2019)，“产出缺口的无稽之谈”，欧洲社会4月30日。

尾注

[1]看到https://twitter.com/RobinBrooksIIF

[2]委员会不采用自己的方法。它采用来自欧盟28个成员国以及经合组织和国际货币基金组织的技术和学术专家在产出缺口工作组(OGWG)中一致同意的规则和方法;，政府工作小组亦定期参考独立学术专家和机构对该方法所作的评估。

[3]看到https://twitter.com/RobinBrooksIIF和图兹(2019)。