上世纪六七十年代，人们对美国环境质量的关注迅速增长。这种增长有很多原因，包括圣巴巴拉海岸的石油泄漏，从太空拍摄的地球照片，以及克利夫兰凯霍加河的火灾。在这些担忧的刺激下，联邦政府在20世纪70年代初通过了一系列环境立法，包括《清洁空气法》、《清洁水法》、《安全饮用水法》等。这些法律得到了两党极大的支持。
自这些法律颁布以来，已经过去了半个世纪，现在正是评估50年来环境政策和经济研究成果的好时机。几项研究总结了研究人员和政策制定者对具体个别法律或污染物的了解(Olmstead 2010, Currie和Walker 2019, Schmalensee和Stavins 2019, Keiser和Shapiro 2019b)。
在最近的一篇综述中，我试图提供污染趋势、政策影响和分布后果的广泛概述，这些可能会在一篇研究论文中被忽略，或者在单独研究单一政策、污染物或方法时被忽略(Shapiro 2021)。在这篇综述中，我评估了四个假设的证据:
- 假设1:在过去几十年里，空气污染、饮用水污染和地表水污染已经大幅下降，尽管二氧化碳排放没有下降。
- 假设2环境政策在很大程度上解释了空气和水污染长期减少的原因。
- 假设3空气和饮用水政策产生的收益往往超过其成本;地表水存在的证据就不那么清晰了。
- 假设4:虽然污染在社会群体中的分布是不平等的，但以市场为基础的政策和命令和控制政策对环境成果的分布并没有系统的不同影响。
我还强调了最近在方法和数据方面的创新，这些创新提高了研究人员检验这些假设的能力。这些进展包括使用有关环境产品的行政数据;使用统计成本效益检验;关注重要但研究不足的政策;一个地点的污染排放如何影响其他地点的环境污染浓度(即污染运输)的更复杂的模型;微观宏观框架，将个体企业和家庭的详细数据与整个经济的宏观经济模型结合起来;并关注政策如何影响环境成果的分布，特别是对低收入社区和有色人种社区。我依次讨论每个假设。
假设1:美国的空气、饮用水和地表水污染正在下降，但二氧化碳排放量没有下降
过去半个世纪收集的数据显示，污染排放和环境浓度均大幅持续下降。《清洁空气法》、《清洁水法》和《安全饮用水法》主要针对的污染物有最明显的证据，尽管一些证据表明其他污染物也有急剧下降的趋势。图1显示了1980-2020年期间有害气体一氧化碳的全国环境浓度趋势，证明了这一证据。
图11980-2020年美国一氧化碳环境浓度
源:构成https://www.epa.gov/air-trends/carbon-monoxide-trends(2021年9月14日访问)
图2根据水质研究中广泛使用的捕鱼生物和化学污染标准，使用了美国可安全捕鱼水域份额的数据，展示了这一模式。
图2美国不安全捕鱼水域的份额
源:图表转载自Keiser和Shapiro (2019b)。
假设2:环境政策在很大程度上解释了空气和水污染长期减少的原因
人们可以想象出许多可能的解释，包括环境政策、肮脏生产外包到国外、创新和生产率增长、经济从制造业转向服务业，或者消费者偏好转向更清洁的商品。一些研究直接评估了各种解释的重要性，并发现环境政策在解释这些趋势方面的核心作用。例如，夏皮罗和沃克(2018)发现，在1990年至2008年期间，美国制造业的实际产出增长了三分之一，但美国制造业排放的空气污染下降了一半或更多。关于企业生产的微观数据以及贸易和污染的宏观经济模型表明，日益严格的监管，而不是贸易政策或生产率增长，最能解释污染的减少。
另一项分析侧重于乘用车的空气污染，发现自20世纪60年代末开始监管以来，每英里行驶排放的空气污染下降了99%以上(Jacobsen等人，2021年)。人们可以想象这种环境改善的一系列原因，包括汽车制造业生产率的提高、燃料经济性或燃料含量标准的提高，或者由于消费者的偏好而改变车辆的组成。这项分析发现，《清洁空气法》对移动污染源的排放标准，限制了新车每英里行驶的污染排放，这解释了客运排放率下降的一半到全部原因。
假设3:空气和饮用水政策产生的收益往往超过其成本;地表水存在的证据就不那么清晰了
自里根政府以来，联邦政府要求对大型联邦法规进行效益成本分析。对过去20年进行的数十项分析的回顾发现，他们估计空气污染法规的总体效益成本比为12.4，饮用水污染法规为4.8，温室气体为3.0，地表水污染为0.8 (Keiser和Shapiro 2019b)。对2000年之前进行的此类分析的早期回顾也发现，空气和饮用水污染政策的效益-成本比较高，而地表水污染政策的衡量效益-成本比较低(Hahn 2000)。
当然，人们可以质疑这些分析的准确性。估计空气污染的好处在很大程度上取决于对环境特定物质浓度如何影响成人死亡率的估计，以及对统计生命价值的估计——这两者都有一个估计范围。对地表水污染带来的好处的估计通常假设，这些好处主要是由于娱乐机会的改善而产生的，并且通常假设饮用水监管的高度严格意味着由于健康而很少或根本没有改善地表水质量。此外，这些监管分析中的成本估计通常依赖于物理控制成本的工程估计，这些成本抽象了重要的经济力量，如市场力量的变化，产品质量，以及与其他商品和服务市场中现有的税收和扭曲政策的相互作用。同时，对个别政策更丰富的分析也往往发现空气污染政策的效益-成本比较大(例如Shapiro和Walker 2020)，而地表水质量政策的效益-成本比要小得多(例如Keiser和Shapiro 2019a)。
假设4:虽然污染在社会群体中的分布是不平等的，但市场政策和命令和控制政策对环境结果的分布并没有系统的不同影响
以市场为基础的环境政策包括污染税、总量管制与交易市场以及这些政策的结合。经济学家倾向于提倡以市场为基础的政策，因为它们在一定成本下最大限度地减少污染，也就是说，它们具有成本效益。环境正义是指公平对待和所有人有意义地参与环境政策的设计、实施和执行，并为所有社会群体实现良好的环境质量。环境正义和气候变化是拜登政府最关心的两大环境政策问题之一。
一些社区和政治团体认为，环境市场加剧了对环境正义的担忧。华盛顿州的碳税提案(倡议732)和加利福尼亚州的限额与交易更新(AB 398)都因环境正义问题而遭到一些进步团体的反对(布朗2020)。此外，据报道，拜登政府曾考虑让前加州空气资源委员会主席玛丽·尼科尔斯担任环境保护署署长，但在环境正义组织对她在制定加州限额与交易法案中的作用表示担忧后，停止了这一考虑(达文波特2020)。
几项研究调查了以市场为基础的环境政策如何影响环境成果的分布。一些研究比较了洛杉矶地区氮氧化物的总量管制与交易市场和命令与控制政策的替代方案(Fowlie et al. 2012)。作者还分析了工业排放的污染，发现不同人口群体的市场有类似的下降。一项对环境空气质量的分析发现，高收入和白人社区在市场上获得了不成比例的收益(Grainger和Ruangmas 2018)。另一项分析调查了加州二氧化碳限额交易市场如何影响空气污染，并发现该市场减少了优势和劣势邮政编码之间的空气污染不平等(Hernandez-Cortes和孟2021)。最后，最近的另一项分析分析了《清洁空气法》的要求，即污染县的大型新污染工厂必须向现有工厂购买排放污染的权利(Shapiro和Walker 2021年)。这一要求似乎并没有不成比例地将污染转移到低收入社区或有色人种社区。
结论
这些假设讲述了一个相当连贯的故事，对政策和社会来说基本上都是好消息。空气和水污染正在下降，但温室气体排放却没有下降，因为环境政策针对的是空气和水污染，而不是二氧化碳。这些趋势似乎为美国社会带来了巨大的净收益，而采用具有成本效益的市场化政策似乎对环境结果的平等没有系统性影响。
参考文献
Currie, J和R Walker(2019)，“环境保护署成立50年后，经济学家对《清洁空气法》有什么看法?””,经济展望杂志33(4): 3-26。
达文波特，C(2020)，“声称“惨淡”的环境正义记录似乎是拜登的最爱”，《纽约时报》12月18日。
Fowlie, M, S P Holland和E T Mansur(2012)，“排放市场提供什么，给谁?”来自南加州氮氧化物交易计划的证据”，美国经济评论102(2): 965 - 93。
Grainger, C和T Ruangmas(2018)，“谁从排放交易中获胜?”来自加州的证据”，环境与资源经济学71: 702 - 727。
哈恩，R W (2000)，振兴监管改革:全球视角美国企业研究所-布鲁金斯联合监管研究中心。
Hernandez-Cortes, D和K孟(2020)，“环境市场导致环境不公正吗?”来自加州碳市场的证据”，NBER工作论文27205。
Jacobsen, M R, J M Sallee, J S Shapiro和A A van Benthem(2021)，“监管不征税的外部性:汽车空气污染标准有效和高效吗?”， mimo, UCSD。
Keiser, D A和J S Shapiro (2019a)，“清洁水法的后果和对水质的需求”，经济学季刊134(1): 349 - 396。
Keiser, D A和J S Shapiro (2019b)，“过去半个世纪的美国水污染管制:燃烧的水到水晶泉?””,经济展望杂志33(4): 51 - 75。
奥姆斯特德，S M(2010)，“水质经济学”，环境经济学与政策评论“，4(1): 44 - 62。
Schmalensee, R，和R N Stavins(2019)，“清洁空气法案下的政策演变”，经济展望杂志33(4): 27-50。
夏皮罗，J S(2021)，“污染趋势与美国环境政策:过去半个世纪的教训”，国家经济研究局工作论文29478。
夏皮罗，J S和R沃克(2018)，“为什么要搬家?”环境市场与环境正义”，AEA文件及程序111: 410 - 14所示。
