叙利亚难民的出走造成了一场危机，使现有的欧洲庇护体系陷入混乱，并导致了关于临时解决方案的日益两极分化的辩论(例如Kirkegaard 2016)。在本专栏中，我将回顾一系列与这场辩论相关的数据和研究结果。有鉴于此，我在最近的一篇论文中提出，从长远来看，我们需要从当前的“自发”庇护移民体系转向全面的重新安置计划(Hatton 2016b)。否则，我们将面临比迄今所见更大的政治反弹。
庇护申请
图1显示了从1892年到2015年在欧洲提交的庇护申请的年度数量。报告显示，自2012年以来的急剧增长，远远超过了上世纪80年代末的激增。这些数据包括以独立方式抵达目的国，然后单独申请庇护的申请人，有时被称为自发寻求庇护者。一些人持有效签证入境，但越来越多的人未经许可入境。在过去的几年里，媒体和公众都被乘船穿越地中海和爱琴海的人数所吸引。根据欧盟边境管理局(Frontex)的数据，非法越境人数从2011年的9.5万增加到2015年的182万。
图1．1982-2015年欧洲国家庇护申请
源: Hatton 2016b，图1。
庇护申请进入确定难民身份的程序。根据1951年《难民公约》的定义，这些人可能符合“有充分理由害怕受到迫害”的条件，或者可能以其他理由获得留在原籍国的权利，通常是因为他们不可能返回原籍国。如图2所示，1992年，总识别率急剧下降到不足20%，之后又有所上升。到2014年，这一比例又回到了50%，2015年还会更高。在整个期间，平均数不到三分之一，不过如果把成功的上诉包括在内，平均数会稍高一些。不成功的申请人必须离开(自愿或强行)。然而，仍有相当一部分人是非法移民。
图2．1982-2014年难民地位认可率
源: Hatton 2016b，图2。
是什么推动了庇护申请?
目前的危机重新引发了一场争论，即那些在欧洲寻求庇护的人究竟是真正的难民，还是仅仅是来自贫穷国家、寻求更好生活的“经济移民”。一方面，有人认为，大多数申请人来自陷入内战和侵犯人权的国家。另一方面，有人指出，所有申请人中只有不到一半被承认为难民。那么，是什么推动了庇护申请?
我对1997年至2014年期间48个容易发生冲突的国家向19个经合组织目的地申请庇护的面板数据进行了评估。调查结果有力地支持这样一种观点，即暴力和侵犯人权是最重要的因素之一，特别是政治恐怖规模的影响。经济需求也很重要——庇护申请与原籍国的人均GDP呈负相关。目的国的选择受到来自同一起源的现有移民存量的积极影响，而受到他们之间距离的消极影响(Hatton 2016a)。
我还研究了目的地国家制定的庇护政策的影响，这些政策通常是为了阻止申请。我发现旨在限制进入领土的政策(边境管制，航母制裁等)大大减少了数量。有关给予难民身份的决定的更严格的规定也阻碍了申请。对于数据集中的19个目的地，1997年至2005年间政策变化的总体影响是减少了近30%的庇护申请。从2005年到2014年，一些国家放宽了政策，因此影响是申请数量的小幅增长。
公众舆论
在民主国家，政治家必须关注公众舆论，因为这限制了他们的政策选择。舆论有三个方面值得关注。
首先，舆论对真正的难民越来越有利。2002年和2014年，欧洲社会调查(ESS)提出了一个问题，问受访者是否同意“政府在判断难民申请时应该慷慨”。在表1所示的14个国家中，不同意或不同意的比例大幅下降，在某些情况下降幅非常大。平均而言，支持难民的观点增加了15个百分点。相比之下，对于接纳来自欧洲以外贫穷国家的移民的看法则更加强硬——希望接纳“少数”或“不”移民的比例平均上升了4个百分点。
表1．不同意慷慨地评判难民申请的比例
源: Hatton (2016b)，表7。
其次，公众舆论并不像有时所描绘的那样反移民。在上面列出的14个国家中，希望很少或不希望看到来自欧洲以外的移民的比例不到一半。但是在一个特别的问题上——非法移民问题上，它是非常负面的。根据另一项调查，“担心非法移民”的受访者比例是担心合法移民的比例的两倍多。2015年，欧洲晴雨表(Eurobarometer)记录显示，在27个欧盟国家中，平均87%的人支持采取额外措施打击非法移民。
第三，尽管欧洲怀疑主义有所抬头，但希望在欧盟层面(而非仅在国家层面)做出移民决策的受访者比例显著上升。2015年，欧洲晴雨表(Eurobarometer)提出了一个问题:“请告诉我，你是支持还是反对……欧洲共同的移民政策。”27个欧盟国家的平均反应是70%赞成(欧盟15国为72%)。这表明欧盟在制定移民(和庇护)政策方面的授权比人们通常认为的要大得多。
政策影响
庇护政策的存在是为了为逃离迫害的难民提供保护，这一点得到了大多数人的支持。然而，现有的庇护政策是功能失调的。它要求，为了提出庇护申请，潜在的申请人必须首先冒着生命危险进行危险的海上航行，绕过围栏，躲避边境警卫，通常是在无良的走私者手中。它选择了一系列移民，其中一半以上的人被拒绝作为真正的难民，其中一些人仍然处于非正规经济的边缘。更糟糕的是，它留下了许多最需要保护的人，在难民营和棚户区为他们提供的帮助很少，他们在那里受苦受难。
那么该怎么办呢?
首先，必须减少对“自发”庇护移民的激励。已经失效的边境管制需要加强。如上所述，计量经济学证据表明，更严格的边界阻碍了申请。具体例子有西班牙在西地中海的国际合作以及澳大利亚在2001年和2013年实施的政策。这个过程目前是默认的，而不是设计的。但欧盟已将基本上无效的欧盟边境管理局(Frontex)系统转变为一个新的欧洲边境和海岸警卫队(European Border and Coast Guard)，拥有更强大、更独立的权力。未经授权的陆路和海路进入是否会减少还有待观察。这当然是欧洲人希望看到的。但这有一个很大的缺点——这样的政策将不可避免地拒绝真正的难民，以及那些不太可能获得难民身份的人。
其次，许多难民被困在肮脏的难民营中，面临着极度的困难、疾病、不安全，而且往往是暴力。他们需要更多的就地支持，但最重要的是对联合国难民事务高级专员提出的持久解决办法之一- -当地融合、遣返或重新安置- -的合理前景。每年只有少得可怜的约8万人被重新安置，主要是由联合国难民署协助，以满足发达国家设定的配额。然而在2015年，联合国难民署确定有115万人需要重新安置。欧洲提供了大约1万个安置名额，由19个欧洲国家共享，其中大多数配额很小。虽然对重新安置有明确的承诺，但为了作出认真的贡献，人数需要增加几个数量级。
第三，为了实现这些愿望，必须增加收容难民的能力。欧盟成员国的人均庇护申请数量非常不平等。欧盟庇护政策的重点是协调政策和程序，而不是负担分担——直到2015年8月的重新分配计划。如果难民收容被认为是当地生产的公共产品，那么在缺乏合作的情况下，它将是不足的(Hatton 2015)。但是，如果由一个超国家当局制定政策，并有适当的分配机制，负担就可以更加平等，总能力就可以增加。这样的政策显然也会得到公众的支持。
结论
目前的危机使现行庇护制度的不足之处暴露无遗。从长远来看，它需要从庇护移民转向实质性的重新安置计划，针对那些最需要我们帮助的人。这样的政策在政治上是可行的，因为它会顺应民意而不是反对民意。然而，在叙利亚危机以目前的强度继续下去的情况下，彻底转向重新安置不太可能。一方面，这场危机促使欧盟朝着正确的方向采取了一些措施。另一方面，危机的严重程度阻碍了建立急需的安置地点。
参考文献
哈顿(2015)，《欧盟的庇护政策:深化一体化的案例》，《经济研究》第61期，第605-637页。
哈顿，T J (2016a)，“难民、寻求庇护者与经济合作与发展组织国家的政策”，美国经济评论，论文与论文集(即将出版)。
哈顿，T J (2016b)， "难民和寻求庇护者，欧洲危机和政策的未来CEPR讨论文件11271。
Kirgegaard, J F(2016)，“2016年初，欧洲将如何无法解决移民危机， VoxEU.org, 1月25日。
